Chính phủ – cơ quan hành pháp cao nhất của chính quyền – vừa có lãnh đạo mới: ông Phạm Minh Chính, một cựu quan chức tình báo công an, cựu trưởng ban tổ chức trung ương của Đảng Cộng sản Việt Nam.
Một trong “tứ trụ triều đình”
Ở bài “Vài điều bạn cần biết về vị trí chủ tịch Quốc hội”, tôi có nói về việc hình thành cơ chế phân chia quyền lực “tứ trụ”, bao gồm tổng bí thư, chủ tịch nước, thủ tướng chính phủ, và chủ tịch Quốc hội.
Nếu chủ tịch nước và chủ tịch Quốc hội, dù nằm trong nhóm bốn người quyền lực nhất trong thang bậc quyền lực của Đảng Cộng sản Việt Nam, chỉ đảm nhiệm những vị trí mang tính hình thức, nghi lễ bên phía chính quyền, thì thủ tướng lại là vị trí có cả tiếng lẫn miếng, nghĩa là có thực quyền rộng rãi trong hệ thống chính quyền.
Thủ tướng từng là một vị trí không có thực quyền đáng kể. Trước thời Thủ tướng Võ Văn Kiệt [1991-1997], các vị thủ tướng gần như không để lại dấu ấn gì, ngoại trừ Hồ Chí Minh – người làm chủ tịch nước kiêm thủ tướng từ 1946 đến 1955. Các thủ tướng sau đó như Phạm Văn Đồng [1955-1987], Phạm Hùng [1987-1988], Đỗ Mười [1988-1991] đều đương chức trong thời kỳ chính quyền được điều hành, quản lý bằng chỉ thị của đảng là chính, thay vì bằng các công cụ hành pháp. Nó cũng trùng với thời kỳ Hồ Chí Minh và Lê Duẩn có ảnh hưởng cá nhân khuynh loát trong đảng, khiến cho các thiết chế và vị trí khác, kể cả thủ tướng, trở nên lép vế.
Bên cạnh đó, từ Hiến pháp 1980 thì người ta không gọi là chính phủ mà gọi là Hội đồng Bộ trưởng, với chức thủ tướng đổi thành chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng. Đây là cơ chế hành pháp tập thể, với quyền hạn của chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng rất hạn chế. Đến Hiến pháp 1992 thì họ quay trở lại cơ chế chính phủ với thủ tướng đứng đầu, tập trung nhiều quyền lực hơn hẳn vào thủ tướng, thay vì quyết định tập thể như xưa. Võ Văn Kiệt là người đầu tiên được hưởng cơ chế mới theo Hiến pháp 1992 này.
Với việc cải cách kinh tế sâu rộng, vai trò điều hành, quản lý của chính phủ ngày càng lớn hơn để có thể phản ứng với tình hình trong nước và quốc tế nhanh hơn, hiệu quả hơn, năng động hơn. Điều này cũng là để phù hợp hơn khi công tác đối ngoại ngày càng chiếm tỷ trọng lớn trong thời kỳ toàn cầu hóa. Vị trí thủ tướng, do đó, trở nên cực kỳ quyền lực. Nguyễn Tấn Dũng [2006-2016] được cho là thủ tướng quyền lực nhất từ trước tới nay và từng cạnh tranh thực quyền khốc liệt với vị trí tổng bí thư.
Ai bầu ra thủ tướng?
Có thể coi mô hình tổ chức chính quyền trung ương ở Việt Nam là chế độ đại nghị, với vai trò trung tâm [về lý thuyết] thuộc về Quốc hội. Cử tri bầu ra các đại biểu Quốc hội, và Quốc hội bầu ra các vị trí lãnh đạo trong chính quyền, trong đó có thủ tướng. [Dĩ nhiên, mọi người cũng biết ai thực sự “bầu” ra các đại biểu Quốc hội và thủ tướng.] Thủ tướng phải là đại biểu Quốc hội.
Thông thường, việc bầu thủ tướng diễn ra vào kỳ họp đầu tiên của Quốc hội khóa mới, diễn ra sau tổng tuyển cử, và tổng tuyển cử thì lại diễn ra sau đại hội đảng. Tới 2016 thì xảy ra một việc bất thường là Quốc hội bầu thủ tướng mới vào kỳ họp cuối cùng của khóa mình vào tháng Tư, tức là trước tổng tuyển cử hơn một tháng. Sau tổng tuyển cử, Quốc hội khóa mới lại lặp lại quy trình bầu thủ tướng một lần nữa. Ông Nguyễn Xuân Phúc đã tuyên thệ nhậm chức hai lần vào năm 2016. Ông Phạm Minh Chính gần như chắc chắn cũng vậy.
Nói thủ tướng quyền lực là quyền lực như thế nào?
Quyền hạn của thủ tướng chính phủ được quy định tại Điều 98 của Hiến pháp và Điều 28 của Luật Tổ chức Chính phủ [ban hành năm 2015, sửa đổi năm 2019].
Với tư cách là nhân vật đứng đầu toàn bộ bộ máy hành chính quốc gia, vị trí này có thẩm quyền trải rộng từ thực thi pháp luật tới tổ chức bộ máy nhân sự và đề xuất, cấp phát ngân sách.
Với bản chất là một nhà nước đơn nhất, trong đó chính quyền trung ương có thẩm quyền chi phối, quyền lực của thủ tướng trải dài từ trung ương tới các tỉnh, thành địa phương.
Không chỉ có thẩm quyền riêng, thủ tướng còn có thẩm quyền đối với các quyết định, nghị quyết của tập thể nội các nói chung.
Chi tiết, xin xem trong hai văn bản kể trên. Ở đây, tôi xin liệt kê vài quyết định của thủ tướng để chúng ta hình dung mức độ ảnh hưởng của vị trí này trong lĩnh vực kinh tế:
- Về đất đai: có quyền thành lập hội đồng thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; chấp thuận chuyển mục đích sử dụng đất từ 10 héc ta đất trồng lúa trở lên, từ 20 héc ta đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng trở lên; quyết định khung chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các trường hợp đặc biệt; quyết định bảng giá đất cấp tỉnh trong một số trường hợp; quyết định một số trường hợp không đấu giá quyền sử dụng đất khi nhà nước giao đất, cho thuê đất; v.v…
- Về đầu tư: có quyền chấp thuận chủ trương đầu tư lớn như sân bay, cảng, chế biến dầu khí, khu đô thị lớn, khu công nghiệp, khu chế xuất; có quyền chấp thuận chủ trương đầu tư ra nước ngoài trong các lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán, viễn thông… từ 400 tỷ đồng trở lên và các dự án khác có vốn từ 800 tỷ đồng trở lên; v.v…
Làm thủ tướng đã là chức vụ cao nhất chưa?
Chưa. Về thứ bậc quyền lực trong đảng, tổng bí thư vẫn là người đứng đầu và nhìn chung là có quyền lực cao nhất.
Xưa nay, chưa có thủ tướng nào lên được tổng bí thư, trừ trường hợp Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng Đỗ Mười. Hầu hết làm một hoặc hai nhiệm kỳ rồi nghỉ hưu, cá biệt trường hợp Nguyễn Xuân Phúc làm một nhiệm kỳ rồi xuống vị trí chủ tịch nước, một vị trí được cho là kém quyền lực hơn nhiều.
Bài này nói về quyền lực của thủ tướng, nhưng thực ra mới chỉ nói đến quyền lực theo quy định của pháp luật và trật tự quyền lực trong đảng. Cùng là vị trí đó, rơi vào những cá nhân khác nhau thì quyền lực sẽ khác nhau, tùy vào mức độ ảnh hưởng của người đó trong đảng.
Hay nói cách khác, quyền lực của một vị lãnh đạo là sự kết hợp giữa quyền lực thể chế và quyền lực cá nhân. Nếu thể chế trao quyền mà cá nhân lãnh đạo không đủ năng lực để mặc cho vừa chiếc áo đó thì cũng không có bao nhiêu quyền lực. Ngược lại, dù thể chế trao quyền hạn chế, một cá nhân có thể có ảnh hưởng vượt ra ngoài khuôn khổ quyền lực thể chế của mình.
Tác giả: Lê Hồng Hiệp
“Chính trị là nghệ thuật của những điều có thể”. Câu nói nổi tiếng của chính trị gia người Phổ Otto Von Bismarck hàm ý rằng các chính trị gia đôi khi phải thỏa hiệp với nhau để đạt được những giải pháp mà tất cả các bên liên quan đều có thể chấp nhận. Những thỏa hiệp như vậy thường biến những giải pháp chính trị dường như là không tưởng trở nên khả dĩ. Một ví dụ điển hình cho câu nói này chính là kết quả của Hội nghị lần thứ 15 Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam [ĐCSVN] khóa 12.
Hội nghị Trung ương lần thứ 15 của ĐCSVN, diễn ra trong hai ngày 16-17/01/2021, đã đưa ra quyết định về các vị trí nhân sự hàng đầu của Việt Nam vốn sẽ được thông qua tại đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ 13 sắp tới của Đảng. Thông tin không chính thức nhưng đáng tin cậy từ hội nghị cho thấy Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng sẽ tiếp tục ở lại giữ cương vị tổng bí thư và Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc sẽ được đề bạt làm chủ tịch nước. Trong khi đó, vị trí thủ tướng sẽ do ông Phạm Minh Chính, hiện là trưởng ban tổ chức trung ương, tiếp quản, và ông Vương Đình Huệ, nguyên phó thủ tướng chính phủ và hiện là bí thư thành ủy Hà Nội, sẽ trở thành tân chủ tịch quốc hội.
Việc Trung ương Đảng chấp thuận để Tổng Bí thư Trọng, hiện 77 tuổi, ở lại dù tuổi cao, sức yếu và đã hết giới hạn nhiệm kỳ là một điều bất ngờ đối với hầu hết các nhà quan sát chính trị Việt Nam. Trong một bài bình luận vào tháng 9 năm 2020, tác giả bài biết này cho rằng có khả năng ông Trọng sẽ ở lại sau Đại hội 13 nhưng trên cương vị chủ tịch nước chứ không phải tổng bí thư. Điều này là do trong khi Đảng có thể một lần nữa coi ông Trọng là “trường hợp đặc biệt” để miễn giới hạn tuổi tác cho ông, thì Điều lệ của Đảng quy định rằng “Đồng chí Tổng Bí thư giữ chức vụ Tổng Bí thư không quá hai nhiệm kỳ liên tiếp”. Vì ông Trọng đang đảm nhiệm nhiệm kỳ tổng bí thư thứ hai và đảng chưa công bố bất kỳ ý định nào sẽ sửa đổi điều lệ, giới hạn nhiệm kỳ sẽ là trở ngại lớn nhất để ông có thể ở lại trên cương vị tổng bí thư. Tuy nhiên, quyết định được đưa ra tại Hội nghị Trung ương 15 có nghĩa là việc sửa đổi điều lệ Đảng sẽ được tiến hành ngay tại Đại hội 13 để mở đường cho ông Trọng tiếp tục ở lại.
Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc cũng được nhiều người cho là sẽ nghỉ hưu nếu không giành được vị trí tổng bí thư. Điều này là do ông Phúc, hiện 67 tuổi, đã vượt quá giới hạn 65 tuổi để tái cử vào Bộ Chính trị, trong khi thông lệ là chỉ có một trường hợp đặc biệt được áp dụng cho vị trí tổng bí thư. Tuy nhiên, Hội nghị Trung ương 15 đã quyết định lần này ông Phúc sẽ được coi là trường hợp đặc biệt thứ hai để có thể ở lại đảm nhiệm chức chủ tịch nước.
Việc sắp xếp để ông Phạm Minh Chính đảm nhiệm vị trí thủ tướng chính phủ và ông Vương Đình Huệ đảm nhiệm vị trí chủ tịch quốc hội ít gây ngạc nhiên hơn. Tuy nhiên, việc ông Chính được đề bạt nắm giữ chức thủ tướng cũng là một sự phá vỡ truyền thống vì từ năm 1986 đến nay, vị trí này luôn được dành cho một trong các phó thủ tướng của nhiệm kỳ trước, một vị trí mà ông Chính chưa từng đảm nhiệm. Hơn nữa, việc không có chính trị gia miền Nam nào nắm giữ một trong bốn vị trí cao nhất có nghĩa là Đảng cũng đã quyết định gạt qua một bên một thông lệ quan trọng khác, đó là duy trì sự cân bằng vùng miền trong bốn vị trí hàng đầu của đất nước. Để bù đắp cho điều này, một trong những chính trị gia miền Nam trong Bộ Chính trị tiếp theo được dự kiến sẽ nắm giữ ghế thường trực Ban Bí thư, vị trí chính trị số năm trong hệ thống thứ bậc của ĐCSVN.
Tất cả những thay đổi trên là chưa có tiền lệ. Quyết định của các nhà lãnh đạo Đảng chấp nhận phá vỡ các chuẩn tắc đã được thiết lập để thực hiện những thay đổi này cho thấy rằng họ đã có những mặc cả, thỏa hiệp đáng kể với nhau để biến những giải pháp dường như là không thể trở thành hiện thực. Bên cạnh lý do thuận tiện chính trị, các xoay sở của họ để đàm phán các lựa chọn hạn chế và vượt qua những ràng buộc về hoàn cảnh và thể chế cũng là điều đáng kể. Mục tiêu cuối cùng của họ là đưa ra được một cơ cấu lãnh đạo mới được tất cả các phe nhóm chấp nhận. Trong quá trình này, việc thể chế hóa “chính trị kế nhiệm” của Đảng có thể tạm thời bị bỏ qua một bên.
Các quyết định về nhân sự “tứ trụ” và những thay đổi về thể chế được đưa ra tại Hội nghị Trung ương 15 sẽ có những tác động quan trọng đối với ĐCSVN và triển vọng chính trị Việt Nam trong những năm tới. Những diễn biến tiếp sau đại hội 13 cho tới hội nghị giữa nhiệm kỳ của Đảng sẽ là những chỉ dấu quan trọng cho thấy Đảng sẽ xử lý như thế nào những hậu quả có thể xảy ra xuất phát từ việc Đảng rời xa các chuẩn mực đã được thiết lập, đặc biệt là sự bất ổn và khó đoán định ngày càng tăng trong “chính trị kế nhiệm” cấp cao của Đảng.
Hiện tại, một câu hỏi đặt ra trước mắt là liệu các quyết định được đưa ra tại Hội nghị Trung ương 15 có được thông qua bởi 1.590 đại biểu tham dự Đại hội 13 của Đảng hay không? Mặc dù khả năng một số quyết định này bị đảo ngược ở đại hội là rất thấp, chúng ta không nên hoàn toàn bác bỏ khả năng này. Rốt cuộc, các chính trị gia Việt Nam đã chứng minh họ là bậc thầy về “nghệ thuật của những điều có thể”. Vì vậy, những thay đổi vào phút chót, cho dù có xác suất thấp đến mức nào, vẫn có thể xảy ra một lần nữa.
Một phiên bản tiếng Anh của bài viết đã được xuất bản trên Fulcrum.
Liệu Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng có ở lại sau Đại hội 13?