Môi trường là một trong những vấn đề nóng bỏng của nhiều vùng miền, nhiều quốc gia, thu hút được sự chú ý của dư luận nói chung và các chuyên gia nói riêng. Ở Việt Nam, vấn đề môi trường đang càng ngày càng được quan tâm hơn, bởi sức ảnh hưởng và tầm quan trọng của nó. Đặc biệt, trong những năm gần đây, khi hoạt động đầu tư kinh doanh ngày càng phát triển và mở rộng, vấn đề thu hút đầu tư của Nhà nước càng được chú trọng hơn, thì song song với đó, vấn đề môi trường cũng được đề cập một cách thường xuyên, liên tục, được nhắc đến kèm theo từng dự án của các nhà đầu tư. Một trong những hoạt động góp phần lớn giảm thiểu các tác hại của môi trường từ sản xuất, kinh doanh là việc đánh giá tác động môi trường [sau đây gọi là ĐTM]. Vậy ĐTM là gì? Pháp luật quy định về vấn đề này ra sao? Thực tiễn áp dụng các quy định pháp luật về ĐTM ở Việt Nam hiện nay như thế nào? Với đề tài “Tìm hiểu tình hình thực tế áp dụng các quy định pháp luật về đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam”, bài viết này sẽ phân tích và làm sáng tỏ các vấn đề trên, từ đó đề xuất một số giải pháp để góp phần hoàn thiện hơn nữa pháp luật và áp dụng pháp luật đối với ĐTM ở Việt Nam.
NỘI DUNG
I. Khái quát về đánh giá tác động môi trường
1. Khái niệm, đặc điểm
Theo quy định tại khoản 23 điều 3 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014: “Đánh giá tác động môi trường là việc phân tích, dự báo tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó”. Cũng giống như ĐMC, bản chất pháp lý của ĐTM thể hiện ở chỗ nó là nghĩa vụ pháp lý phát sinh từ yêu cầu của quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường, từ nghĩa vụ hiến định của tất cả cá nhân, tổ chức về bảo vệ môi trường. ĐTM là một công cụ được sử dụng cùng với các công cụ khác để phòng ngừa và giảm thiểu những tác động tiêu cực, phát huy các tác động tích cực trong quá trình thực hiện các dự án đầu tư, góp phần vào sự phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Nhìn chung, ĐTM có những đặc điểm như sau: thời điểm tiến hành đánh giá là trước khi xây dựng dự án trên thực tế; mục đích của ĐTM là đưa ra các biện pháp phòng ngừa ô nhiễm, đảm bảo phát triển bền vững; kết quả ĐTM bao giờ cũng được thể hiện dưới hình thức báo cáo và được cơ quan nhà nước thẩm định, xem xét, đánh giá…
2. Yêu cầu của quá trình đánh giá tác động môi trường
Thứ nhất, ĐTM phải được đặt trong một thể thống nhất của yêu cầu phát triển và không được đối lập với sự phát triển. Việc đặt ĐTM trong sự thống nhất với hoạt động phát triển kinh tế – xã hội sẽ đảm bảo được sự quan tâm của Nhà nước cũng như của các tổ chức, cá nhân tới việc bảo vệ môi trường; từ đó mới có thể cân đối được ba tiêu chí của phát triển bền vững.
Thứ hai, ĐTM phải là công cụ hữu hiệu cho việc lựa chọn quyết định dự án đầu tư phát triển. Quá trình ĐTM cung cấp các tư liệu trong đó có sự phân tích, dự báo những tổn thất có thể xảy ra đối với môi trường [đi kèm với các biện pháp cụ thể] – đây chính là một trong những yếu tố giúp cho các cơ quan có thẩm quyền quyết định lựa chọn dự án một cách hợp lí và chính xác.
Thứ ba, ĐTM phải là hoạt động mang tính chất liên ngành. Bởi một dự án khi triển khai thực hiện có thể sẽ ảnh hưởng đến nhiều yếu tố, nhiều lĩnh vực khác nhau, do đó tính liên ngành là cần thiết để đảm bảo có đủ kiến thức, kinh nghiệm và phương pháp nhằm ĐTM chính xác, phù hợp với từng trường hợp cụ thể.
Bên cạnh các vấn đề nêu trên, quá trình ĐTM còn phải đáp ứng được những yêu cầu khác như: ĐTM phải được tiến hành trên cơ sở các tiêu chuẩn môi trường Việt Nam; toàn bộ nội dung của ĐTM nêu trên phải được thực hiện một cách khách quan, khoa học, tất cả các thông số, các giải pháp đưa ra phải đảm bảo tính hiện thực và khả thi; báo cáo ĐTM phải do các cơ quan và tổ chức có đủ điều kiện về cán bộ chuyên môn thực hiện. Tất cả những yêu cầu đó đều nhằm đảm bảo rằng ĐTM có thể thực hiện mục đích cơ bản là cân đối, hài hòa sự phát triển kinh tế xã hội với việc bảo vệ môi trường, hay nói cách khác là tạo ra sự phát triển bền vững.
3. Ý nghĩa của đánh giá tác động môi trường
ĐTM giúp chúng ta xem xét nhiều vấn đề quan trọng, đặc biệt là những vấn đề liên quan đến xử lý chất thải, giảm thiểu tác động tiêu cực tới môi trường và giám sát môi trường. Khi tiến hành ĐTM, các phương án thực hiện dự án, hoạt động phát triển khác nhau sẽ được cân nhắc xem xét với những so sánh về lợi hại của các tác động, trên cơ sở đó lựa chọn một phương án phù hợp cả về yêu cầu phát triển và bảo vệ môi trường. Vì thế, hoạt động ĐTM chắc chắn sẽ góp phần giảm thiểu, hạn chế các tác động tiêu cực của dự án tới môi trường.
ĐTM là một trong những yếu tố ràng buộc trách nhiệm pháp lý của chủ dự án, các cơ sở. Khi lập báo cáo ĐTM, các chủ dự án luôn phải chịu trách nhiệm về nội dung báo cáo cũng như trách nhiệm tổ chức thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường sau khi báo cáo được phê duyệt. Các điều khoản trách nhiệm được pháp luật quy định, được chủ đầu tư cam kết trong báo cáo, cùng với sự giám sát của cơ quan nhà nước sẽ góp phần lớn vào việc đảm bảo các chủ dự án thực hiện đúng và đầy đủ trách nhiệm của mình, hạn chế tối đa những hành vi vi phạm gây ảnh hưởng đến môi trường.
II. Pháp luật về đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam
1. Đối tượng phải thực hiện đánh giá tác động môi trường
Theo quy định tại khoản 1 điều 18 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, các đối tượng phải thực hiện đánh giá tác động môi trường bao gồm:
“a, Dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ;
b, Dự án có sử dụng đất của khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia, khu di tích lịch sử – văn hóa, khu di sản thế giới, khu dự trữ sinh quyển, khu danh lam thắng cảnh đã được xếp hạng;
c, Dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường.”
Dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, theo quy định tại điều 30, điều 31 Luật Đầu tư năm 2014, là những dự án ảnh hưởng lớn đến môi trường hoặc tiềm ẩn khả năng ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường; sử dụng đất có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa nước từ hai vụ trở lên với quy mô từ 500 héc ta trở lên; di dân tái định cư từ 20.000 người trở lên ở miền núi, từ 50.000 người trở lên ở các vùng khác… [thẩm quyền của Quốc hội]; hoặc những dự án xây dựng và kinh doanh cảng hàng không, vận tải hàng không; xây dựng và kinh doanh cảng biển quốc gia; thăm dò, khai thác, chế biến dầu khí;.v.v.. [thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ]. Ngoài ra, còn có những dự án khác do Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư theo pháp luật về đầu tư công. Như vậy, tất cả những dự án này đều thuộc đối tượng phải thực hiện ĐTM.
Đối với những dự án quy định tại điểm b, điểm c khoản 1 điều 18, Phụ lục II của Nghị định 18/2015/NĐ-CP đã cụ thể hóa một cách chi tiết thành 113 loại dự án thuộc 18 nhóm khác nhau. Ví dụ, trong nhóm các dự án về xây dựng có các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật đô thị, các khu dân cư, dự án xây dựng cơ sở khám chữa bệnh và cơ sở y tế khác; dự án xây dựng siêu thị, trung tâm thương mại…; trong nhóm các dự án về giao thông có dự án xây dựng công trình giao thông ngầm, cáp treo; dự án xây dựng cầu đường bộ, đường sắt; dự án xây dựng bến xe khách, nhà ga đường sắt;..v.v..Có thể nói, pháp luật môi trường hiện hành đã quy định rất cụ thể các dự án cần phải thực hiện ĐTM. Đây là những căn cứ pháp lý rất rõ ràng giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các chủ dự án thực hiện đúng trách nhiệm của mình.
Có thể nói, pháp luật môi trường hiện hành đã quy định rất cụ thể các dự án cần phải thực hiện ĐTM. Đây là những căn cứ pháp lý rất rõ ràng giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các chủ dự án thực hiện đúng trách nhiệm của mình.
2. Chủ thể có nghĩa vụ thực hiện đánh giá tác động môi trường
Theo quy định tại khoản 1 điều 19 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, chủ đầu tư của các dự án thuộc đối tượng phải thực hiện ĐTM có nghĩa vụ thực hiện ĐTM. Chủ đầu tư có thể tự mình thực hiện hoặc thuê tổ chức tư vấn thực hiện và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết quả ĐTM. Quy định này đã tạo lập một cơ chế mở, tạo điều kiện cho chủ đầu tư thực hiện ĐTM một cách chính xác và hoàn thiện nhất. Để thực hiện tốt cơ chế này, điều 13 Nghị định 18/2015/NĐ-CP cũng đã quy định các điều kiện của tổ chức thực hiện ĐTM, đó là có cán bộ thực hiện ĐTM có trình độ đại học trở lên và phải có chứng chỉ tư vấn đánh giá tác động môi trường đúng chuyên ngành; có cán bộ chuyên ngành liên quan đến dự án với trình độ đại học trở lên; có phòng thí nghiệm, các thiết bị kiểm chuẩn được xác nhận đủ điều kiện thực hiện đo đạc, lấy mẫu, xử lý, phân tích mẫu về môi trường phục vụ việc đánh giá tác động môi trường của dự án; trường hợp không có phòng thí nghiệm, các thiết bị kiểm chuẩn đáp ứng yêu cầu, phải có hợp đồng thuê đơn vị có đủ năng lực. Ngoài ra, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 cũng quy định việc ĐTM phải được thực hiện trong giai đoạn chuẩn bị dự án cũng như quy định về các trường hợp phải lập lại báo cáo ĐTM để đảm bảo một cách tốt nhất trách nhiệm của các chủ đầu tư và tính chính xác của báo cáo.
3. Nội dung báo cáo đánh giá tác động môi trường
Điều 22 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 quy định 11 nội dung chính của báo cáo ĐTM, trong đó có 3 nội dung cơ bản là: đánh giá được hiện trạng môi trường tự nhiên, kinh tế – xã hội nơi thực hiện dự án; chỉ ra được các tác động tiêu cực đến môi trường của dự án và đề xuất được các phương pháp, biện pháp để giảm thiểu ô nhiễm. Ngoài ra, một nội dung khác khá quan trọng và đáng chú ý của báo cáo ĐTM là “kết quả tham vấn”. Trong quá trình ĐTM, các chủ đầu tư phải tham vấn ý kiến của cơ quan, tổ chức, cộng đồng chịu tác động trực tiếp bởi dự án và kết quả tham vấn phải được thể hiện trong báo cáo ĐTM. Đây là một trong những quy định pháp luật thể hiện sự tham gia của cộng đồng vào việc bảo vệ môi trường, cụ thể là tham gia đóng góp để hoàn thiện báo cáo ĐTM, hạn chế thấp nhất các tác động xấu đến môi trường và con người, bảo đảm sự phát triển bền vững của dự án – một quy định có thể nói là mang tính khách quan và rất dân chủ!
Các nội dung ở điều 22 là bắt buộc, ngoài ra, để báo cáo đầy đủ và chi tiết hơn, các chủ đầu tư có thể có thêm những nội dung khác. Cấu trúc và nội dung cụ thể hơn của báo cáo được quy định tại Phụ lục 2.3 của Thông tư số 27/2015/TT-BTNMT về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường.
4. Thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường
Về nguyên tắc, việc thẩm định báo cáo ĐTM phải dựa trên việc xem xét mối quan hệ giữa yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội với yêu cầu bảo vệ môi trường; xem xét, giải quyết hài hòa lợi ích cá nhân, lợi ích của các đơn vị, của địa phương và toàn xã hội đồng thời cũng phải cân nhắc giữa lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài.
Về hình thức, báo cáo ĐTM có thể được thẩm định thông qua hội đồng thẩm định hoặc lấy ý kiến của cá nhân, tổ chức có liên quan.
Về thẩm quyền, theo quy định tại điều 23 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, việc thẩm định báo cáo ĐTM được phân cấp cho các cơ quan Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ, cơ quan ngang bộ, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Cụ thể, Bộ Tài nguyên và Môi trường thẩm định đối với dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; dự án liên ngành, liên tỉnh theo quy định; dự án do Chính phủ giao thẩm định. Bộ, cơ quan ngang bộ thẩm định đối với dự án thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt đầu tư của mình, trừ dự án thuộc thẩm quyền thẩm định của Bộ Tài nguyên và Môi trường; riêng với Bộ Quốc phòng, Bộ Công an thì còn có thêm các dự án thuộc bí mật quốc phòng, an ninh. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thẩm định báo cáo ĐTM của các dự án đầu tư trên địa bàn không thuộc đối tượng quy định tại khoản 1,2 và 3 điều 23. Thủ trưởng hoặc người đứng đầu cơ quan thẩm định là người có trách nhiệm phê duyệt báo cáo ĐTM.
5/ Hoạt động sau thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường
Sau khi báo cáo ĐTM được phê duyệt, chủ đầu tư có trách nhiệm thực hiện các yêu cầu của quyết định phê duyệt báo cáo; lập lại báo cáo nếu rơi vào các trường hợp quy định tại điểm c khoản 1 điều 20 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 và phải giải trình cũng như chỉ thực hiện sau khi có văn bản chấp thuận nếu có sự thay đổi nhưng chưa đến mức phải lập lại báo cáo. Trước khi đưa dự án vào vận hành, chủ đầu tư phải tổ chức thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường theo quyết định phê duyệt báo cáo, đồng thời phải báo cáo với cơ quan nhà nước trong trường hợp quy định tại khoản 2 điều 27 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014.
Cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM có trách nhiệm tổ chức kiểm tra và cấp giấy xác nhận hoàn thành công trình bảo vệ môi trường của dự án trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được báo cáo hoàn thành công trình bảo vệ môi trường của chủ đầu tư dự án.
III. Thực tiễn áp dụng các quy định pháp luật về đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam
1. Những thành tựu đạt được
Nhìn chung, trong những năm qua hoạt động ĐTM của nước đã có những bước tiến nhất định và đạt được một số thành tựu đáng kể. Với sự ra đời của Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 và các văn bản hướng dẫn, các quy định về ĐTM đã trở nên chặt chẽ hơn, khả thi hơn và đồng bộ hơn rất nhiều. Bởi vậy, việc thực hiện các quy định này cũng phần nào trở nên đầy đủ hơn và mang lại những hiệu quả cao hơn trên thực tiễn. Thực tế trên cho thấy, số lượng báo cáo ĐTM được phê duyệt trong những năm qua có chiều hướng tăng, thể hiện sự phát triển, thu hút các dự án đầu tư, sự thuận lợi trong khâu thẩm định, phê duyệt. Mặt khác, các nhà đầu tư cũng đã có ý thức, nghiêm túc thực hiện việc lập ĐTM trước khi quyết định đầu tư xây dựng dự án.
Nhờ có ĐTM, công tác phòng ngừa, ngăn chặn ô nhiễm, suy thoái và sự cố môi trường đã có những bước tiến. Theo số liệu thống kê của Cục Thẩm định và đánh giá tác động môi trường, từ khi Nghị định số 29/2011/NĐ-CP có hiệu lực cho đến hiện nay, khi đang áp dụng Nghị định 18/2015/NĐ-CP, cả nước có khoảng 7.000 báo cáo ĐTM được thẩm định, phê duyệt. Trong những năm gần đây, trung bình mỗi năm Bộ Tài nguyên và Môi trường đã thẩm định khoảng 200 – 250 báo cáo ĐTM; ở cấp tỉnh, số liệu này rất khác nhau, tính trung bình trên toàn quốc mỗi địa phương là 33 – 35 báo cáo ĐTM; các Bộ/ngành thẩm định từ 1 – 30 báo cáo ĐTM, riêng Bộ Giao thông vận tải thẩm định khoảng 70 báo cáo mỗi năm. Tuy nhiên, đến nay chưa có số liệu cụ thể về các đơn vị tư vấn ĐTM, ước tính khoảng gần 1.000 tổ chức, cá nhân thực hiện dịch vụ ĐTM trên phạm vi cả nước… Đó là những con số thể hiện những bước tiến khả quan trong công tác ĐTM và áp dụng quy định pháp luật về ĐTM của nước ta.
Bên cạnh đó, nhiều dự án trước khi vận hành chính thức đã được xác nhận thực hiện các công trình bảo vệ môi trường theo yêu cầu của báo cáo ĐTM; việc giám sát bảo vệ môi trường đối với các dự án trọng điểm như dự án khai thác bôxít ở Tây Nguyên, dự án sắt Thạch Khê ở Hà Tĩnh đã được tiến hành một cách chặt chẽ. Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường đã được thiết lập từ cấp Trung ương đến địa phương cùng với đội ngũ cán bộ ngày càng phát triển về số lượng và cả chất lượng. Bên cạnh đó, các nhà khoa học, cơ quan truyền thông và toàn xã hội ngày càng quan tâm hơn đến công tác ĐTM… Những thành quả này phần nào mang lại cho chúng ta kỳ vọng về một tương lai thu hút đầu tư luôn song hành với bảo vệ môi trường, những dự án ra đời luôn đi kèm với biện pháp bảo vệ môi trường cụ thể và công nghệ áp dụng hiện đại hơn, đảm bảo việc phát triển bền vững trên phạm vi toàn quốc.
2. Những hạn chế còn tồn tại
Bên cạnh những thành tựu nhất định đáng được ghi nhận, thì công tác ĐTM vẫn còn rất nhiều những hạn chế không thể không nhắc tới. Nhiều sai phạm, thiếu sót bộc lộ rõ trong quá trình áp dụng các quy định pháp luật về ĐTM và gây ra những hậu quả nhất định, ảnh hưởng tới môi trường, cũng như đời sống kinh tế – xã hội của nước ta.
Thứ nhất, hầu hết các báo cáo ĐTM vẫn còn mang tính hình thức với nội dung sơ sài và chất lượng cực kì kém. Nhiều báo cáo ĐTM được làm vô cùng qua loa, thậm chí chỉ là “sản phẩm cắt dán” từ báo cáo của những dự án khác cùng loại hình. Ví dụ, báo cáo ĐTM của dự án lấp sông Đồng Nai được nhiều chuyên gia nhận định là sao chép từ dự án nghĩa trang Vĩnh Hằng. Hai dự án này, mặc dù được triển khai ở các thời điểm khác nhau, trên những khu vực có điều kiện địa lý khác nhau, thế nhưng giải pháp, kiến nghị trong kết luận báo cáo lại giống hệt nhau, thậm chí, nhiều chỗ còn giống nhau đến từng chữ, từng dấu câu. Rõ ràng, đây là một sự sao chép trắng trợn của những người lập ĐTM, thể hiện sự thiếu trách nhiệm và cẩu thả trong công tác ĐTM cũng như thái độ thiếu quan tâm đến môi trường tự nhiên. Nhiều báo cáo ĐTM khác không sao chép thì phần dự báo tác động và giải pháp lại được trình bày hết sức sơ sài và thiếu những thông tin cần thiết, trong khi hai phần này đáng lẽ ra là cốt lõi của báo cáo, là bản chất của ĐTM. Chẳng hạn như báo cáo ĐTM của dự án Formosa dày 285 trang, gồm 9 chương, được thiết kế theo chuẩn của thông tư hướng dẫn nhưng khi đi sâu vào đọc các nội dung của ĐTM thì thấy các yêu cầu về đánh giá chi tiết các tác động môi trường có khả năng xảy ra khi dự án được thực hiện, dự báo rủi ro về sự cố môi trường do công trình gây ra, biện pháp cụ thể giảm thiểu các tác động xấu đối với môi trường; phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường lại vô cùng sơ sài, giản lược. Ví dụ, với phần đánh giá tác động của nước thải đến môi trường trong giai đoạn vận hành nhà máy, báo cáo của Formosa chỉ trình bày chưa đến 2,5 trang, trong đó 1,5 trang là các bảng biểu, còn ĐTM chỉ vọn vẹn có 1 trang, mà chủ yếu lại là liệt kê các nguồn nước thải và đặc điểm chứ không hề có thông tin nào cho biết lượng nước thải này sẽ ảnh hưởng như thế nào đến môi trường. “Đây là ĐTM có chất lượng quá thấp, mang tính đối phó, như một thủ tục để được phê duyệt chứ không phải một báo cáo có tính khoa học thực sự”[1]! Ngay chính Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường Trần Hồng Hà cũng thừa nhận trong phát biểu tại Hội nghị Sơ kết 6 tháng đầu năm và triển khai công tác 6 tháng cuối năm 2016 rằng ĐTM của dự án Formosa quá chung chung. Có lẽ những hậu quả mà Formosa để lại thì không cần phải bàn thêm, sự thật về môi trường biển bị hủy hoại nghiêm trọng, cá chết hàng loạt, nguồn nước ô nhiễm, đời sống dân sinh ảnh hưởng vô cùng nặng nề… suốt thời gian qua đã gây bức xúc vô cùng trong dư luận và Formosa cũng đã bị lên án gay gắt. Giả sử công tác ĐTM được tiến hành tốt, báo cáo ĐTM được lập một cách khách quan, khoa học và chính xác thì có lẽ chúng ta sẽ không phải chứng kiến những sự thật bức xúc gây ảnh hưởng đến đời sống của nhân dân mình bây giờ và rất nhiều năm về sau như vậy. Hay như dự án thủy điện Đồng Nai 6 và 6A thời gian trước, ĐTM của dự án này viết: “Trong diện tích đất bị chìm ngập [của cả hai dự án Đồng Nai 6, 6A] không có những hệ sinh thái tự nhiên cần được bảo vệ và trên các diện tích đó cũng hầu như không có các loài thực vật quý hiếm cần được bảo vệ…”. Trong khi đó, đoàn khảo sát thực tế thực tế do TS Vũ Ngọc Long dẫn đầu đã kết luận: hai dự án thủy điện Đồng Nai 6, 6A sẽ “ăn” 137,5ha đất rừng của Vường quốc gia Cát Tiên, và khu vực xây dựng thủy điện là khu vực sinh cảnh nguyên sinh. May mắn hơn một chút so với Formosa, cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã kịp thời dừng dự án này lại, giảm bớt hậu quả và thiệt hại cho môi trường nói riêng và đất nước nói chung.
Thực tế hiện nay cho thấy, đa phần các nhà đầu tư và cả các nhà chức trách đều coi ĐTM chỉ là một thủ tục hành chính, một khâu để hợp thức hóa dự án đầu tư chứ chưa nhận thức được đúng vai trò và vị trí của hoạt động này. Thậm chí, nhiều nhà đầu tư còn cho rằng ĐTM là rào cản đối với hoạt động đầu tư kinh doanh của họ. Hiển nhiên, không có một chủ đầu tư nào không muốn dự án của mình khả thi về môi trường, nhất là khi các tính toán của họ về hiệu quả kinh tế đã trở nên rõ ràng. Với quy định của pháp luật hiện hành, có thể thấy rõ sự mâu thuẫn lợi ích trong vấn đề chủ thể lập ĐTM. Rõ ràng, không có chủ đầu tư nào tự làm ĐTM để dự án của mình không hoặc khó được phê duyệt, và các nhà tư vấn chuyên môn chắc chắn cũng khó nói tiếng nói độc lập khi bị chi phối bởi nhà đầu tư. Chính điều này mới dẫn đến việc báo cáo ĐTM thường ở tình trạng “gọt chân cho vừa giày”, tức là báo cáo được lập cho phù hợp với dự án để được thông qua, chứ không phải là công cụ để quyết định lựa chọn dự án như yêu cầu về bản chất của nó. Các nhà đầu tư, các nhà chức trách có lẽ đã quá chú trọng tới hai chữ kinh tế mà lờ đi vấn đề bảo vệ môi trường, vấn đề dân sinh và “bỏ quên” phát triển bền vững!
Thứ hai, việc tham vấn cộng đồng được thực hiện hết sức sơ sài, thậm chí nhiều khi còn bị bỏ qua. Mặc dù Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 cũng như các văn bản hướng dẫn đã quy định khá rõ ràng về trách nhiệm tham vấn cộng đồng, các thủ tục, hình thức, mẫu văn bản [điều 20 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, khoản 4,5,6 điều 12 Nghị định 18/2015/NĐ-CP, điều 7 Thông tư 27/2015/TT-BTNMT]… nhưng trên thực tế việc áp dụng các quy định này còn bộc lộ rất nhiều hạn chế. Hầu hết tất cả các báo cáo ĐTM, khi mở đến mục tham vấn cộng đồng đều thấy độ dài rất ngắn và thông tin phản hồi theo “công thức”: ủng hộ dự án vì đúng chủ trương, dự án đóng góp cho phát triển kinh tế – xã hội của địa phương, sau đó là dặn dò nhà đầu tư thực hiện nghiêm túc các biện pháp bảo vệ môi trường, gần như không có ý kiến nào quan ngại hay phản đối hay yêu cầu thêm đối với nhà đầu tư. Trong khâu tham vấn trên thực tế, phía nhà đầu tư hầu như chỉ liên hệ với Ủy ban nhân dân xã hoặc Mặt trận Tổ quốc, ít dự án mời người dân đến họp, nếu có thì cũng chỉ nói về mục tiêu của dự án, nhấn mạnh những ưu điểm, lợi ích kinh tế mà dự án mang lại để được thông qua, còn những vấn đề quan trọng như thông báo về các tác động môi trường, ảnh hưởng của dự án, cách khắc phục… thì nói chung chung hoặc bị bỏ sót. Đối với cộng đồng bị ảnh hưởng thì việc tham vấn thường chỉ là mời một số ít hộ gia đình trong vùng dự án đến lấy ý kiến qua loa về giải tỏa đền bù. Ví dụ, trong dự án nhà máy nhiệt điện Duyên Hải ở tỉnh Trà Vinh, chỉ có người dân phải di dời mới được mời tham vấn, chủ yếu là để thông báo mức bồi thường thiệt hại chứ không ai được thông báo về các tác động môi trường lên cộng đồng. Hay đối với dự án nhà máy Giấy Lee & Man ở Hậu Giang, một trong những nhà máy giấy có quy mô lớn nhất Đông Nam Á, chỉ có 20 người dân được mời tham vấn một cách qua loa và chóng vánh. Rõ ràng, vấn đề tham vấn không hề được các nhà đầu tư hay chính quyền chú trọng, việc tham vấn thực hiện rất hình thức, theo kiểu chỉ làm cho có, cho đủ giấy tờ hồ sơ. Hơn nữa, người dân địa phương với vốn kiến thức hạn chế cũng khó có thể hiểu hết được tiến trình vận hành dự án và xử lý ô nhiễm nên việc đưa ra ý kiến có lẽ vẫn còn khó khăn. Chưa có dự án đầu tư nào có tham vấn cộng đồng với các nhà khoa học, các doanh nghiệp liên quan hoặc các tổ chức xã hội. Thiết nghĩ rằng, việc tham vấn cộng đồng vẫn cần một cơ chế chặt chẽ hơn để có thể triển khai thực hiện một cách hiệu quả trên thực tế.
Thứ ba, việc thẩm định báo cáo ĐTM chưa chặt chẽ và còn nhiều lỗ hổng. Thực trạng sự cố môi trường, ô nhiễm môi trường những năm gần đây thực sự khiến chúng ta phải đặt câu hỏi về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức quản lý, của phía chính quyền. Giả sử một báo cáo ĐTM được lập qua loa sơ sài, nhưng khâu thẩm định thẩm tra được thực hiện chặt chẽ, báo cáo không được thông qua hoặc dự án không được phép thì cũng sẽ không xuất hiện hàng loạt những sự cố khiến dư luận dậy sóng như vậy. Quay lại với câu chuyện về Formosa, một bản báo cáo chất lượng quá thấp như vậy mà vẫn được cơ quan có thẩm quyền vẫn phê duyệt. Hàng loạt sai phạm, thiếu sót được chỉ ra trong báo cáo của Formosa như: “Trong ĐTM chỉ nói sau khi nước thải xử lý đạt chuẩn sẽ thải ra sông Quyền, rồi ra biển mà không nói rõ nồng độ, loại chất gì. ĐTM cũng không nói đến lượng bụi nguy hiểm lọt qua các biện pháp xử lý lọc túi vải, tĩnh điện cũng như phương án xử lý, thu gom. ĐTM của Formosa xử lý nước thải xong xả thẳng ra môi trường chứ không có bể lắng. Mà thông thường trong xử lý nước thải cần phải có bể trung chuyển nuôi cá thử nghiệm, nước này không làm chết cá thì mới được thải ra ngoài, ngược lại cá chết nghĩa là nước thải xử lý chưa đạt, không được xả ra môi trường”[2]. Một bản báo cáo đầy thiếu sót và giản lược như thế được thông qua, dự án được đi vào hoạt động và gây ra thiệt hại nghiêm trọng cho môi trường, cho đời sống nhân dân, ấy vậy mà khi trả lời phỏng vấn báo giới, ông Nguyễn Khắc Kinh, nguyên Vụ trưởng Vụ thẩm định và Đánh giá tác động môi trường, người đã ký phê duyệt báo cáo này lại lấp liếm bằng các lí do khác nhau, “đổ lỗi” cho hội đồng thẩm định và chối bỏ trách nhiệm của người trực tiếp đặt bút phê duyệt, thậm chí còn phát biểu những câu như “Thôi thì méo mó có hơn không, dự báo được bao nhiêu thì dự báo, được 20%, 30% cũng phải chấp nhận..”. Nếu dự án nào cũng lập báo cáo qua loa rồi được phê duyệt, đi vào hoạt động và gây ra những ảnh hưởng kinh khủng như Formosa, sau đó phía nhà nước lại có những câu trả lời như Vụ trưởng Nguyễn Khắc Kinh thì thử hỏi những quy định của pháp luật về ĐTM còn đặt ra để làm gì, hay chỉ để cho đồng bộ hóa hệ thống pháp luật về mặt lý thuyết chứ không cần tuân thủ trên thực tiễn? Không chỉ Formosa, mà còn nhiều những dự án khác báo cáo dù hoặc sơ sài, hoặc không trung thực, không chính xác vẫn được phê duyệt bình thường. Phải chăng là do năng lực thẩm định của cán bộ yếu kém, hay là do sự quan liêu, thiếu trách nhiệm hoặc có sự cài cắm “lợi ích nhóm” ở đây? Nếu không có giải pháp hợp lý cho vấn đề này, có lẽ môi trường tự nhiên và đời sống dân sinh vẫn còn phải chịu ảnh hưởng nặng nề của nhiều những dự án tương tự như Formosa.
Thứ tư, các hoạt động sau thẩm định thực hiện chưa tốt, chưa đầy đủ. Có thể nói, việc yêu cầu chủ đầu tư đáp ứng đủ số lượng các báo cáo ĐTM đã khó, việc kiểm soát chất lượng báo cáo và giám sát việc thực hiện còn khó hơn gấp nhiều lần. Nhìn nhận một cách thẳng thắn thì các cơ quan quản lý nhà nước có thực hiện hậu thẩm định ĐTM đối với các dự án, nhưng con số ấy chưa nhiều. Chỉ kiểm tra, giám sát một số dự án trong vô số các dự án lớn nhỏ thì chắc chắn là không thấm tháp gì và không thể phản ánh được đầy đủ, toàn diện “bức tranh toàn cảnh” về việc chấp hành các quy định của pháp luật môi trường, việc triển khai thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường của các dự án, các cơ sở. Ngay chính ngành chuyên môn cũng phải thừa nhận rằng, không thể thực hiện giám sát đầy đủ đối với tất cả các dự án đã được phê duyệt báo cáo ĐTM. Hơn thế nữa, các hoạt động hậu thẩm định của cơ quan nhà nước chủ yếu vẫn dừng lại ở kiểm tra các công trình xử lý chất thải mà ít chú trọng kiểm tra về tác hại đến các hệ sinh thái chung quanh và hậu quả xã hội của dự án. Bên cạnh đó, nhiều dự án thay đổi quy mô, công suất nhưng chủ dự án không hề thực hiện việc lập lại báo cáo ĐTM theo quy định. Có thể hình dung sự thiếu sót trong khâu hậu thẩm định thông qua ví dụ về dự án khai thác mỏ đá rú Lầm ở Hương Sơn, Hà Tĩnh. Sau khi được phê duyệt báo cáo ĐTM, dự án đi vào hoạt động đã gây ra ô nhiễm môi trường nghiêm trọng và phá hủy đường dân sinh, không thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường như nội dung trong báo cáo. Người dân trực tiếp chịu ảnh hưởng của dự án đã rất nhiều lần bức xúc phản ánh về tình hình này, thế nhưng cho đến nay cơ quan chức năng vẫn chưa hề có dấu hiệu vào cuộc, dự án vẫn cứ hoạt động và gây ô nhiễm một cách bình thường, hiển nhiên. Rõ ràng, ở đây không hề thấy dấu hiệu nào của hoạt động hậu thẩm định đối với cả hai phía cơ quan nhà nước và chủ đầu tư, các khâu của dự án vẫn được thực hiện hằng ngày bất chấp những nỗ lực phản ánh và cầu cứu của người dân. Hoặc ví dụ trong dự án của Formosa, sau khi báo cáo ĐTM được phê duyệt, dự án có thay đổi quy mô, nâng công suất lên thêm một mức đáng kể. Theo quy định của pháp luật, trong trường hợp này chủ đầu tư phải lập lại báo cáo. Tuy nhiên, phía Formosa chỉ giải trình một số thay đổi trong ĐTM và được Bộ Tài nguyên và Môi trường chấp thuận. Ở đây cũng cần đặt trách nhiệm với cả phía cơ quan quản lý và phía chủ dự án về việc không tuân thủ đúng quy định của pháp luật.
Như vậy, có thể nhận định rằng các hoạt động sau thẩm định của chúng ta vẫn còn yếu, “khoảng trống hậu kiểm” còn lớn và chưa đạt được hiệu quả cần có.
[1] Nhận định của PGS.TS Lê Anh Tuấn, Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu Biến đổi khí hậu, Trường Đại học Cần Thơ khi đọc ĐTM của Formosa, //baotinnhanh.vn/bo-tnmt-so-sai-trong-viec-danh-gia-tac-dong-moi-truong-cua-formosa-405748.htm
[2] GS.TS.Vũ Trọng Hồng, nguyên thứ trưởng Bộ Thủy lợi, //thanhnien.vn/thoi-su/bao-cao-moi-truong-co-cung-nhu-khong-727621.html
IV. Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam
Thực tiễn áp dụng pháp luật về ĐTM chưa đạt hiệu quả cao là bởi những nguyên nhân xuất phát từ bản thân các quy định pháp luật, xuất phát từ cách triển khai thực hiện những quy định đó trên thực tế và ý thức, năng lực của những chủ thể có liên quan. Trên cơ sở sự phân tích thực tiễn ở phần III, người viết xin đề xuất một số giải pháp, kiến nghị như sau:
Thứ nhất, thường xuyên rà soát, hệ thống hóa các văn bản pháp luật về ĐTM để đảm bảo một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, phù hợp, khả thi, tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động thực tiễn. Thiết nghĩ rằng, các nhà lập pháp nên cân nhắc việc ban hành luật về ĐTM, bởi đây là hoạt động có phạm trù pháp lý khá rộng và có ảnh hưởng lớn đến môi trường, kinh tế và xã hội, cần có sự điều chỉnh bằng một đạo luật riêng. Hơn thế nữa, ở nhiều nước trên thế giới Luật ĐTM đã có từ lâu, và thực tiễn thi hành của họ cho thấy tác dụng rất tích cực của việc ban hành ra luật này. Ví dụ, ở Nhật Bản, Luật về ĐTM được ban hành từ năm 1997, ở Hàn Quốc là năm 1993, ở Trung Quốc năm 2003…
Thứ hai, nâng cao ý thức và nhận thức của các chủ thể tham gia vào quá trình ĐTM, bao gồm nhà đầu tư, chính quyền và cộng đồng dân cư. Đồng thời, phải nâng cao chất lượng tham vấn cộng đồng, cải thiện quá trình tham vấn và tăng cường công khai thông tin liên quan đến ĐTM.
Thứ ba, tiếp tục hoàn thiện hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường, trong đó có các cán bộ chuyên trách về công tác ĐTM. Cần xây dựng các chương trình tăng cường năng lực thẩm định báo cáo ĐTM, đặc biệt cho các cán bộ cấp địa phương để đảm bảo có đội ngũ cán bộ đủ năng lực thẩm định, đánh giá, rà soát kĩ càng, chính xác báo cáo ĐTM của các chủ đầu tư, từ đó đảm bảo khâu thẩm định được tiến hành chặt chẽ, nghiêm ngặt.
Thứ tư, tăng cường công tác hậu kiểm ĐTM, đẩy mạnh kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm sau thẩm định ĐTM đối với các dự án. Theo quan điểm của người viết, nên xây dựng các cơ chế cụ thể hơn cho việc giám sát và xử lý các vi phạm môi trường. Ví dụ, ở một số nước trên thế giới khi dự án đi vào vận hành, họ giám sát bằng chương trình kiểm toán môi trường, một công cụ ghi chép khách quan, công khai các chỉ số môi trường, sự vận hành các thiết bị, cơ sở vật chất với mục đích quản lý môi trường và đánh giá sự tuân thủ các chính sách của công ty theo các tiêu chuẩn môi trường và ĐTM là căn cứ để mang ra đối chứng khi cần thiết. Đây là một cách quản lý mang lại hiệu quả và độ chính xác khá cao.
Thứ năm, để công tác ĐTM được thực hiện hiệu quả, cần xem xét thay đổi cả các quy định về ĐMC. Nên áp dụng ĐMC không chỉ đối với các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch như pháp luật hiện hành quy định mà còn với cả những cụm dự án hoặc dự án riêng lẻ nhưng có thể gây tác động lớn. ĐMC nên bắt đầu từ rất sớm để giúp lãnh đạo nhìn thấy vấn đề tổng thể, ở tầm chiến lược để giúp phê duyệt chủ trương, quy hoạch một cách sáng suốt, sau đó mới đến thực hiện ĐTM chi tiết cho từng dự án cụ thể. Điều này có thể giúp khắc phục những trường hợp như sự kiện thủy điện Đồng Nai 6 và 6A, khi mà hai dự án này nằm trong quy hoạch nhưng đến khi lập dự án chi tiết hơn và làm báo ĐTM đầy đủ thì mới biết môi trường địa điểm đó không thể tiếp nhận một nhà máy thủy điện. Nếu có thêm khâu ĐMC ở giữa, chắc chắn sẽ khắc phục được tình trạng như một chuyên gia trong hội đồng thẩm định ĐTM nhận định là “gặp những dự án đã có trong quy hoạch thì khó thẩm định báo cáo lắm, vì nếu nói địa điểm này không thể xây dựng dự án thì thành ra trái với quy hoạch của Thủ tướng!”
Ngoài ra, còn cần phải cần xây dựng quy trình kỹ thuật ĐTM, đề xuất cấu trúc, nội dung của báo cáo ĐTM cho từng danh mục dự án; xây dựng quy trình kiểm tra, xác nhận công tác bảo vệ môi trường theo từng giai đoạn của dự án và theo các cấp độ khác nhau; hướng đến xây dựng quỹ lập ĐTM độc lập và tổ chức thẩm định ĐTM độc lập..v..v..
KẾT LUẬN
Như vậy, có thể thấy công tác ĐTM và việc áp dụng pháp luật ĐTM hiện nay ở Việt Nam vẫn còn nhiều bất cập, hạn chế. Để nâng cao chất lượng của hoạt động ĐTM, thu hút sự quan tâm nhiều hơn đến vấn đề bảo vệ môi trường, đặc biệt là trong các dự án đầu tư thì có lẽ trước chúng ta vẫn còn phải trải qua một chặng đường dài khó khăn, cho đến lúc quan điểm phát triển bền vững có thể được thấm nhuần thực sự từ nhà nước đến nhà đầu tư!
*Vui lòng xem mục Bản quyền khi muốn sử dụng lại bài viết của Tôi học nghề luật.