Mức độ độc lập của Ngân hàng trung ương thể hiện qua

Loading Preview

Sorry, preview is currently unavailable. You can download the paper by clicking the button above.

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN----CÔNG TRÌNH THAM GIA XÉT GIẢI THƯỞNG“TÀI NĂNG KHOA HỌC TRẺ VIỆT NAM”ĐỀ TÀI:ĐÁNH GIÁ TÍNH ĐỘC LẬP CỦA NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNGVÀ MỘT SỐ HÀM Ý CHÍNH SÁCH ĐỐI VỚI VIỆT NAM.Hà Nội, 2015LỜI CAM ĐOANBài nghiên cứu khoa học của nhóm là một công trình nghiên cứu khoa học hoàn toànđộc lập do nhóm đầu tư công sức nghiên cứu. Bài viết không sao chép từ bất kì nguồnnào và chưa từng được công bố trước đây. Các số liệu và thông tin trong bài viết đềuđược trích dẫn đầy đủ, có nguồn gốc rõ ràng và hoàn toàn minh bạch. Nhóm nghiên cứuxin cam đoan tất cả những điều trên là đúng sự thật.Trong bài viết của nhóm nghiên cứu không thể tránh khỏi những thiếu sót, vì vậynhóm rất mong nhận được những ý kiến đóng góp từ bạn đọc để có được một công trìnhnghiên cứu khoa học hoàn chỉnh nhất.Nhóm nghiên cứu xin chân thành cảm ơn!2TÓM TẮT ĐỀ TÀINgay từ khi mới hình thành, Ngân hàng Trung ương [NHTW] đã có vai trò đặcbiệt quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội của các quốc gia. Một Ngân hàngTrung ương phát triển, thực hiện tốt chức năng của mình sẽ giúp nền kinh tế đi vàoquỹ đạo ổn định và phát triển vững mạnh. Trong suốt một thời gian dài, vấn đề tínhđộc lập của Ngân hàng Trung ương cũng như những tác động của tính độc lập của tổchức này đã và đang trở thành mối quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu. Có nhiềunghiên cứu đồng tình nhưng cũng không ít ý kiến phủ nhận về tầm quan trọng củamột mô hình NHTW độc lập.Bài nghiên cứu chỉ ra vai trò của một NHTW độc lập đối với sự phát triển của quốcgia và sự cần thiết phải xây dựng một NHTW độc lập đối với trường hợp của Việt Nam.Nghiên cứu không đi quá sâu vào phân tích tác động của mô hình NHTW độc lập màđánh giá mức độ độc lập của Ngân hàng Nhà nước [NHNN] Việt Nam thông quanghiên cứu tình hình thực tế kết hợp sử dụng thang đo của Florin Dumiter bao gồm 38chỉ tiêu để đo lường tính độc lập của tổ chức này. Sau khi chấm điểm theo các chỉ tiêucủa thang đo, cho ta kết luận NHNN Việt Nam hiện được xếp ở mức độ độc lập thấp.Nghiên cứu cũng chỉ ra ảnh hưởng của tính độc lập thấp này lên một số chỉ tiêu kinh tế- xã hội của Việt Nam như: tác động đến lạm phát, thâm hụt ngân sách, tăng trưởngkinh tế, thất nghiệp và lãi suất thị trường. Mức độ độc lập thấp và sự can thiệp hànhchính từ Chính phủ làm giảm hiệu quả hoạt động của NHNN Việt Nam, tạo ra nhữnghệ lụy tiêu cực với sự tăng trưởng và phát triển kinh tế, đặc biệt là trong việc thựchiện mục tiêu kiềm chế lạm phát và ổn định hệ thống tài chính và thị trường tiền tệ.Nâng cao tính độc lập của NHNN Việt Nam là một trong những điều kiện quan trọng,tạo tiền đề căn bản trong hiệu quả hoạt động của NHNN và là nền tảng bảo đảmNHNN thực sự trở thành NHTW đúng nghĩa và xa hơn là tiến tới xây dựng một NHTW3minh bạch, hiện đại. Nghiên cứu cũng đưa ra một số giải pháp, đề xuất và hướng pháttriển để xây dựng một NHTW có mức độ độc lập cao trong tương lai.Mọi kết quả từ bài nghiên cứu hi vọng sẽ là tài liệu hữu ích cho những người quantâm, các nhà nghiên cứu, nhà kinh tế học hay những nhà hoạch định chính sách… đểtham khảo cho nghiên cứu của mình.4MỤC LỤCDANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮTCBICPICSTTCSTKCentral Bank Independence, Chỉ số độc lập của Ngân hàng trung ươngConsumer Price Index, Chỉ số giá tiêu dùngChính sách tiền tệChính sách tài khóa5ECBFEDGDPGMTIMFLVAUNHNNNHTMNHTWOMOOECDTORTCTDEuropean Central Bank, Ngân hàng Trung ương châu ÂuFederal Reserve System, Cục dự trữ liên bang MỹGross Domestic Products, Tổng sản phẩm quốc nộiChỉ số độc lập của NHTW theo phương pháp của Grilli, Masciandaro& Tabellini [1991]International Monetary Fund, Quỹ tiền tệ Quốc tếChỉ số độc lập của NHTW theo phương pháp của Cukierman [1992]Ngân hàng Nhà nướcNgân hàng thương mạiNgân hàng trung ươngOpen Market Operation, Nghiệp vụ thị trường mởOrganization for Economic Cooperation and Developement, Tổ chứchợp tác và phát triển kinh tếTurnover Rate of Governor, Chỉ số luân chuyển Thống đốcTổ chức tín dụng6CHƯƠNG I: GIỚI THIỆU CHUNG VỀ ĐỂ TÀI.1.1. Tính cấp thiết của đề tài.Trong nền kinh tế mỗi quốc gia, NHTW chiếm vị trí vô cùng quan trọng. NHTW làmột định chế tài chính công thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ và ngânhàng, góp phần ổn định và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Ở bất cứ quốc gia nào, NHTWđều giữ vị trí trọng yếu trong bộ máy quản lý và điều hành vĩ mô, bởi NHTW nắm trongtay một loạt những công cụ quản lý vĩ mô, đặc biệt là các công cụ của chính sách tiền tệ.NHTW còn được biết đến như là “ngân hàng của các ngân hàng”, là “người cho vay cuốicùng” đối với các tổ chức thành viên trong hệ thống ngân hàng. Thông qua việc hoạchđịnh và thực thi chính sách tiền tệ quốc gia, NHTW giữ vai trò điều tiết, giám sát thườngxuyên hoạt động của các định chế trung gian tài chính, đảm bảo sự ổn định của hệ thốngtài chính và bảo vệ lợi ích của các chủ thể trong nền kinh tế. Trong bối cảnh nền kinh tếtoàn cầu có nhiều biến động, tầm quan trọng của NHTW càng được nhắc đến nhiều hơntrong việc ổn định giá cả, điều tiết lượng tiền lưu thông, duy trì tính thanh khoản của hệthống tài chính,... NHTW với thẩm quyền của mình trong việc hoạch định và thực thichính sách tiền tệ có sức ảnh hưởng lớn đến toàn bộ nền kinh tế quốc dân.Trên thế giới, mô hình NHTW tại các quốc gia được phân loại dựa vào vị trí pháp lýcủa tổ chức này trong bộ máy quyền lực. Các nước có điều kiện kinh tế xã hội khác nhaucó thể có các mô hình NHTW khác nhau. Thực tế, hiện nay trên thế giới tồn tại phổ biến2 mô hình: NHTW trực thuộc Quốc hội và độc lập với Chính phủ và NHTW trực thuộcChính phủ. Trong mô hình NHTW độc lập với Chính phủ, NHTW được tổ chức và chịusự chi phối của Quốc hội, không nằm trong cơ cấu bộ máy của Chính phủ, do đó trongquá trình hoạt động không chịu sự can thiệp và chi phối từ phía Chính phủ. Mô hình nàythường được thiết lập ở những nước có nền kinh tế phát triển và chính sách tiền tệ đượccoi là động lực của mọi sự phát triển như Cục dự trữ liên bang Mỹ [FED], Ngân hàngTrung ương Nga, Ngân hàng Trung ương Đức. Với mô hình NHTW trực thuộc Chính7phủ, NHTW là một phần trong cơ cấu bộ máy của Chính phủ, chịu sự điều hành trực tiếpcủa Chính phủ. Theo mô hình này, Chính phủ có quyền can thiệp rất lớn tới NHTW,không chỉ trên phương diện tổ chức, điều hành mà còn cả trong quá trình hoạch định vàthực thi chính sách tiền tệ. Đây là mô hình được áp dụng phần lớn ở các nước Đông Áhoặc các nước theo mô hình xã hội chủ nghĩa trước đây, điển hình là Trung Quốc.NHNN Việt Nam được thành lập theo mô hình NHTW trực thuộc Chính phủ. Vớimô hình này, Chính phủ có quyền chỉ đạo và yêu cầu NHNN phối hợp chính sách tiền tệ[CSTT] với các chính sách kinh tế vĩ mô khác để đảm bảo tính đồng bộ và hiệu quả tổngthể phù hợp với các mục tiêu vĩ mô trong từng thời kỳ. Tuy nhiên, mô hình này hiện nayđang bộc lộ nhiều hạn chế như: NHNN mất đi sự chủ động trong việc xây dựng và thựcthi CSTT cũng như khả năng kiểm soát lạm phát. Việc xây dựng và thực thi CSTT có sựcan thiệp chính trị thường chỉ đạt được những mục tiêu ngắn hạn. Sự phụ thuộc vàoChính phủ có thể làm cho NHNN xa rời mục tiêu dài hạn của mình là ổn định giá trị tiềntệ, đảm bảo tăng trưởng kinh tế. Hơn nữa, mô hình này có thể biến NHNN thành nơi pháthành tiền để bù đắp thâm hụt ngân sách nhà nước khiến cho hoạt động phát hành tiềnkhông tuân thủ nguyên tắc và có thể kéo theo mức lạm phát cao. Với những nhược điểmnhư vậy, vấn đề đáng quan tâm là cơ chế điều hành CSTT theo mô hình này ở Việt Namhiện nay có còn hiệu quả và phù hợp hay không trong bối cảnh nền kinh tế thế giới cónhiều diễn biến phức tạp và khó lường.Tính độc lập có ảnh hưởng lớn đến hiệu quả thực thi CSTT của NHTW. Vì vậynghiên cứu đề tài tính độc lập của Ngân hàng trung ương có vai trò quan trọng đối với sựphát triển của NHTW nói riêng cũng như đối với sự phát triển của mỗi quốc gia. Trên thếgiới tính độc lập của NHTW đã được các nước nghiên cứu rộng rãi và đưa ra những kếtluận quan trọng, tuy nhiên, ở Việt Nam hiện vẫn chưa có nhiều nghiên cứu chính thốngvề vấn đề này. Với những lý do trên, nhóm nghiên cứu quyết định lựa chọn đề tài: “Đánhgiá tính độc lập của NHTW và một số hàm ý chính sách với Việt Nam”.1.2. Mục tiêu nghiên cứu.Nhóm nghiên cứu sẽ tập trung vào ba vấn đề chính như sau:[1] Các cơ sở lý thuyết về tính độc lập của NHTW.8[2] Dựa trên các nghiên cứu đi trước về tính độc lập của NHTW, xây dựng mô hìnhphù hợp để tiến hành đo lường tính độc lập của NHNN Việt Nam.[3] Đưa ra các gợi ý chính sách đối với trường hợp của Việt Nam.1.3. Câu hỏi nghiên cứu.Để làm rõ các nội dung trên, nhóm nghiên cứu sẽ lần lượt trả lời các câu hỏi sau:[1] Tính độc lập của NHTW được biểu hiện ở những khía cạnh nào?[2] Những chỉ tiêu nào được sử dụng để đo lường tính độc lập của NHTW?[3] Mức độ độc lập của NHNN Việt Nam?[4] Những thay đổi chính sách cần thiết để tăng cường tính độc lập của NHNN ViệtNam?1.4. Phương pháp nghiên cứu.Bài nghiên cứu sử dụng phương pháp định tính dựa trên lý thuyết của các nghiên cứutrước đây trên thế giới. Trên cơ sở các dữ liệu thu thập được, nhóm nghiên cứu tiến hànhđánh giá sự độc lập của NHNN Việt Nam, qua đó, đưa ra các gợi ý chính sách để nângcao mức độ độc lập của NHNN Việt Nam.Bài nghiên cứu sẽ được trình bày theo năm bước:- Bước 1: Xây dựng các chỉ tiêu đo lường tính độc lập của NHTW.- Bước 2: Dựa trên các chỉ tiêu đo lường sự độc lập của NHTW, tiến hành thu thậpdữ liệu để đánh giá các tiêu chí với NHNN Việt Nam.- Bước 3: Tổng hợp tất cả các chỉ tiêu đo lường mức độ độc lập của NHNN ViệtNam.- Bước 4: Đánh giá mức độ độc lập của NHNN Việt Nam và tác động của nó đến cácbiến số kinh tế vĩ mô.- Bước 5: Đưa ra các đề xuất về chính sách cần thực hiện để tăng tính độc lập củaNHNN Việt Nam.1.5. Kết cấu bài nghiên cứu.Chương I: Giới thiệu chung về đề tài.Chương này trình bày ngắn gọn thông tin chung và sự cần thiết của vấn đề nghiêncứu cũng như các mục tiêu, câu hỏi và phương pháp nghiên cứu.9Chương II: Cơ sở lý thuyết về tính độc lập của NHTW.Chương này sẽ đề cập tới những vấn đề cơ bản về NHTW và cơ sở lý thuyết về tínhđộc lập của NHTW, bao gồm các lý luận cơ bản và các chỉ tiêu đo lường tính độc lập củaNHTW.Chương III: Xây dựng bộ chỉ tiêu đo lường mức độ độc lập của NHNN Việt Nam .Trong chương này, nhóm nghiên cứu đưa ra phương pháp nghiên cứu, đồng thời trìnhbày mô hình đo lường tính độc lập và có xem xét điều chỉnh cho phù hợp với tình hìnhthực tế của NHNN Việt Nam, từ đó, đưa ra các đánh giá về kết quả thu được.Chương IV: Kết quả và một số nhận xét.Chương nàỳ đưa ra một số đánh giá về mức độ độc lập của NHNN Việt Nam và tácđộng tới các biến số kinh tế vĩ mô.Chương V:Kết luận và một số gợi ý chính sách.Chương này trình bày khả năng và các gợi ý chính sách để nâng cao mức độ độc lậpcủa NHNN Việt Nam.10CHƯƠNG II: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ TÍNH ĐỘC LẬP CỦA NGÂNHÀNG TRUNG ƯƠNG.2.1. Tổng quan về NHTW.2.1.1. Khái niệm, bản chất của NHTW.Khái niệm:Theo giáo trình Nghiệp vụ Ngân hàng Trung ương trường ĐH Kinh tế TP.HCM[2011] NHTW được định nghĩa: “NHTW là ngân hàng phát hành tiền của một quốc gia,là cơ quan quản lý và kiểm soát lĩnh vực tiền tệ ngân hàng trong phạm vi toàn quốc.NHTW là bộ máy tài chính tổng hợp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ vàhoạt động ngân hàng, đồng thời là ngân hàng của các ngân hàng và tổ chức tín dụngkhác trong nền kinh tế.”Bản chất:Bản chất của NHTW được thể hiện qua các nội dung:- NHTW là Ngân hàng phát hành độc quyền của Nhà nước.- NHTW là thể chế bậc cao của NHTM và là nơi cho vay cuối cùng của các NHTM.- NHTW là một bộ máy của Nhà nước thực hiện việc quản lý Nhà nước trong lĩnhvực tiền tệ - ngân hàng.- NHTW là cơ quan quản lý kinh tế tài chính tổng hợp, là trung tâm tiền tệ, trung tâmtín dụng và trung tâm thanh toán của toàn bộ nền kinh tế.2.1.2. Chức năng của NHTW.a. Phát hành tiền và điều tiết lượng tiền cung ứng.NHTW được giao trọng trách độc quyền phát hành tiền theo các quy định trong luậthoặc được Chính phủ phê duyệt nhằm đảm bảo thống nhất và an toàn cho hệ thống lưuthông tiền tệ của quốc gia. Đồng thời, NHTW thực hiện kiểm soát lượng tiền cung ứng,thực hiện CSTT, bảo đảm ổn định giá trị đồng tiền.11b. Ngân hàng của các ngân hàng.NHTW không tham gia kinh doanh tiền tệ, tín dụng trực tiếp với các chủ thể trongnền kinh tế mà chỉ thực hiện các nghiệp vụ ngân hàng với các ngân hàng trung gian.Bao gồm:- Mở tài khoản và nhận tiền gửi của các ngân hàng trung gian.NHTW nhận tiền gửi từ các ngân hàng trung gian dưới hai dạng sau:* Tiền gửi dự trữ bắt buộc: Là khoản tiền dự trữ mà các ngân hàng trung gian bắtbuộc phải gửi tại NHTW để nhằm đảm bảo khả năng chi trả của các ngân hàng này trướcnhu cầu rút tiền mặt của khách hàng. Chức năng ban đầu của khoản dự trữ bắt buộc nàylà nhằm hạn chế khả năng xảy ra rủi ro mất khả năng thanh toán của hệ thống ngân hàng.Nhưng theo thời gian, ý nghĩa của chức năng này giảm dần. Hiện nay, dự trữ bắt buộcđược nói đến với tư cách là một công cụ của NHTW trong điều hành CSTT nhiều hơn.* Tiền gửi thanh toán: Ngoài khoản dự trữ bắt buộc, các ngân hàng trung gian cònphải duy trì thường xuyên một lượng tiền gửi trên tài khoản tại NHTW cho các nhu cầuchi trả trong thanh toán với các ngân hàng khác trong cùng hệ thống hoặc đáp ứng cácnhu cầu giao dịch với NHTW, chẳng hạn các khoản chi trả liên quan đến các khoản vaytừ NHTW.- Cấp tín dụng cho các ngân hàng trung gian.NHTW cấp tín dụng cho các ngân hàng trung gian dưới hình thức chiết khấu lại [táichiết khấu] các chứng từ có giá ngắn hạn do các ngân hàng trung gian nắm giữ. Thôngqua hành vi mua lại này, NHTW đã làm tăng lượng vốn khả dụng cho hoạt động củangân hàng trung gian, tạo điều kiện cho các ngân hàng này mở rộng các hoạt động tíndụng.12Do việc cấp tín dụng của NHTW gắn trực tiếp với việc phát hành ra một lượng tiềngiấy mới nên các điều kiện tín dụng thường là chặt chẽ, được giới hạn bởi hạn mức táichiết khấu, thời hạn và chủng loại chứng từ có giá được chấp nhận chiết khấu.Ngoài ra, NHTW còn góp phần quan trọng trong việc đảm bảo cho sự an toàn của hệthống ngân hàng thông qua hoạt động cấp tín dụng khi đóng vai trò "Người cho vay cuốicùng" của các ngân hàng. Trong trường hợp một ngân hàng có nguy cơ phá sản, NHTWcó thể sẽ cung cấp những khoản tín dụng không hạn chế nhằm giúp cho ngân hàng đótránh khỏi sự đổ vỡ. Tuy nhiên không phải mọi ngân hàng đều nhận được sự hỗ trợ củaNHTW để thoát khỏi nguy cơ phá sản. Chỉ khi sự sụp đổ của ngân hàng đó có ảnh hưởnglớn tới sự tồn tại và an toàn của cả hệ thống ngân hàng thì NHTW mới can thiệp. Mức lãisuất cho vay của NHTW khi đó cũng thường là lãi suất phạt và ngân hàng nhận hỗ trợphải chịu nhiều quy định ngặt nghèo của NHTW.- Là trung tâm thanh toán bù trừ cho hệ thống ngân hàng trung gian.Vì các ngân hàng trung gian đều mở tài khoản và ký gửi các khoản dự trữ bắt buộc vàdự trữ vượt mức tại NHTW nên các ngân hàng này có thể thực hiện thanh toán khôngdùng tiền mặt qua NHTW thay vì thanh toán trực tiếp với nhau. Khi đó, NHTW đóng vaitrò là trung tâm thanh toán bù trừ giữa các ngân hàng trung gian.Thông qua dịch vụ thanh toán bù trừ, NHTW góp phần tiết kiệm được chi phí thanhtoán cho các ngân hàng trung gian và toàn xã hội, đảm bảo vốn luân chuyển nhanh chóngtrong hệ thống ngân hàng và phản ánh chính xác quan hệ thanh toán giữa các chủ thểkinh tế trong xã hội. Mặt khác, thông qua hoạt động này, NHTW có thể kiểm tra sự biếnđộng vốn khả dụng của từng ngân hàng trung gian, là cơ sở để có những kiến nghị kịpthời.c. Ngân hàng của Chính phủLà một định chế tài chính công, NHTW đã được xác định ngay từ khi ra đời làngân hàng của Chính phủ. Với chức năng này, NHTW có nghĩa vụ cung cấp các dịch vụ13ngân hàng cho Chính phủ, đồng thời làm đại lý, đại diện và tư vấn chính sách cho Chínhphủ.- Làm thủ quỹ cho kho bạc nhà nước thông qua quản lý tài khoản của kho bạcTuỳ theo đặc điểm tổ chức của từng nước, Chính phủ có thể uỷ quyền cho Bộ tàichính hoặc Kho bạc đứng tên chủ tài khoản tại NHTW. Hàng ngày, các khoản thu củanhà nước dưới dạng thuế, lợi nhuận hoặc khoản thu khác được gửi vào tài khoản này.NHTW có trách nhiệm theo dõi, chi trả, thực hiện thanh toán và cấp vốn theo yêu cầu củakho bạc và sử dụng số dư đó khi nhàn rỗi tương tự như tài khoản của khách hàng tại mộtngân hàng trung gian.Các khoản tiền gửi của Chính phủ có thể dưới dạng vàng, ngoại tệ, các chứng khoáncủa các tổ chức phát hành khác cả trong nước và nước ngoài. Nó chiếm tỷ trọng đáng kểtrong tổng tài sản nợ của NHTW và thông thường là các khoản nợ không kỳ hạn. Vì thếkhoản ký gửi của Chính phủ trở thành một nguồn vốn cho các hoạt động cho vay và đầutư của NHTW.NHTW còn thực hiện chức năng đại lý và cấp tín dụng cho Chính phủ khi cần thiết.Hơn nữa để đảm bảo nguyên tắc quản lý nguồn dự trữ quốc gia, kho bạc buộc phải gửivàng, ngoại tệ và chứng chỉ có giá bằng ngoại tệ tại NHTW.- Quản lý dự trữ quốc gia.Dự trữ quốc gia bao gồm các loại tài sản chiến lược mà bất kỳ quốc gia nào cũngphải dự trữ cho nhu cầu chi tiêu trong những trường hợp khẩn cấp: vàng, ngoại tệ, chứngtừ có giá của nước ngoài. NHTW là tổ chức được giao nhiệm vụ quản lý khoản dự trữnày. Dự trữ quốc gia không phải là loại tài sản tĩnh. Về nguyên tắc, NHTW chỉ cần giữcho dự trữ không rơi xuống dưới mức tối thiểu mà luật quy định. Còn trong quá trìnhhoạt động của mình, NHTW hoàn toàn có thể sử dụng dự trữ quốc gia để phục vụ chothao tác trong CSTT.- Cấp tín dụng cho Chính phủ.NHTW có thể cấp cho Chính phủ các khoản tín dụng nhằm bù đắp thiếu hụt tạm thờitrong năm tài chính hoặc bội chi ngân sách vào cuối năm tài chính. Tuy nhiên do việc chongân sách vay trực tiếp sẽ làm tăng lượng tiền cung ứng, có thể dẫn đến nguy cơ lạm phát14nên ngày nay các NHTW rất hạn chế các khoản tín dụng trực tiếp cho Chính phủ. Phầnlớn các khoản tín dụng được cấp gián tiếp thông qua việc tái chiết khấu các trái phiếu khobạc do các ngân hàng trung gian nắm giữ.- Làm đại lý, đại diện và tư vấn cho Chính phủ.Dịch vụ đại lý mà NHTW cung cấp thường xuyên và có hiệu quả cho Chính phủ làđại lý trong việc phát hành chứng khoán Chính phủ khi Chính phủ có nhu cầu bù đắpthiếu hụt ngân sáchNgoài ra, NHTW còn đại diện cho Chính phủ tại các tổ chức tài chính tiền tệ quốc tế,ký kết các điều ước quốc tế về tiền tệ và hoạt động ngân hàng theo sự uỷ quyền củaChính phủ. NHTW hoạt động với tư cách là ngân hàng của Chính phủ không chỉ bởi nócó lợi thế kinh tế để hoàn thành tốt chức năng này mà còn bởi mối liên hệ giữa các vấn đềvề tài chính công cộng với các vấn đề tiền tệ. Nhà nước ở bất cứ quốc gia nào cũng là chủthể có khoản thu nhập lớn nhất và đồng thời cũng là chủ thể có nhu cầu vay lớn nhất. Cáckhoản chi của nó đóng một vai trò quan trọng trong đời sống kinh tế của đất nước.NHTW thì có trách nhiệm trong việc kiểm soát khối lượng tiền cung ứng và thực hiệnCSTT. Trong nhiều trường hợp, các chính sách tài khoá có ảnh hưởng rất mạnh đến khảnăng kiểm soát lượng tiền cung ứng của NHTW. Vì thế, việc tập trung các hoạt độngngân hàng cho Chính phủ vào NHTW sẽ tạo cơ hội tốt cho NHTW để điều chỉnh tìnhtrạng tài chính chung và tư vấn cho Chính phủ khi cần thiết.d. Quản lý Nhà nước trong lĩnh vực tiền tệ - ngân hàng.Đây là chức năng quyết định bản chất ngân hàng trung ương của một ngân hàng pháthành. Việc thực hiện chức năng này không thể tách rời khỏi các nghiệp vụ ngân hàng củaNHTW.- Xây dựng và thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia.Khoản 1 Điều 3 Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam [2010] khẳng định: “Chínhsách tiền tệ quốc gia là các quyết định về tiền tệ ở tầm quốc gia của cơ quan nhà nước cóthẩm quyền, bao gồm quyết định mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền biểu hiện bằng chỉtiêu lạm phát, quyết định sử dụng các công cụ và biện pháp để thực hiện mục tiêu đề ra.”15Thực hiện CSTT quốc gia là nhiệm vụ của NHTW trong đó NHTW sử dụng các côngcụ của mình để điều tiết và kiểm soát khối lượng tiền trong lưu thông nhằm đảm bảo sựổn định giá trị tiền tệ đồng thời thúc đẩy sự tăng trưởng kinh tế và đảm bảo công ăn việclàm.NHTW với chức năng phát hành tiền và khả năng tác động mạnh tới hoạt động củahệ thống ngân hàng được xem là có khả năng lớn trong việc kiểm soát và điều tiết khốilượng tiền cung ứng vào lưu thông nên đã được giao trọng trách xây dựng và thực thiCSTT của quốc gia. Có thể nói, CSTT là trọng tâm hoạt động của một NHTW. Điều nàycó nghĩa là mọi hoạt động của NHTW [kể cả phát hành tiền] đều nhằm thực hiện các mụctiêu của CSTT và bị chi phối bởi các mục tiêu đó.- Thanh tra, giám sát hoạt động của hệ thống ngân hàng.Với tư cách là ngân hàng của các ngân hàng, NHTW không chỉ cung ứng các dịch vụngân hàng thuần tuý cho các ngân hàng trung gian, mà thông qua các hoạt động đó,NHTW còn thực hiện vai trò điều tiết, giám sát thường xuyên hoạt động của các ngânhàng trung gian nhằm: Đảm bảo sự ổn định trong hoạt động ngân hàng và bảo vệ lợi íchcủa các chủ thể trong nền kinh tế, đặc biệt là của những người gửi tiền, trong quan hệ vớingân hàng.2.1.3. Mục tiêu chính sách tiền tệ.CSTT là hoạt động cơ bản và chủ yếu nhất của NHTW. CSTT, một mặt cung cấp đủphương tiện thanh toán cho nền kinh tế, mặt khác giữ ổn định giá trị đồng bản tệ. Cáchoạt động của NHTW đều nhằm đạt được mục tiêu của CSTT, 6 mục tiêu cụ thể như sau:- Ổn định giá cả.Ổn định giá cả là mục tiêu mà mọi nhà kinh tế đều quan tâm vì giá cả tăng lên mộtcách quá mức hay giảm xuống một cách quá mức gây nên những tình trạng kinh tế khôngmong muốn đó là lạm phát hay giảm phát ở mức độ cao.Ổn định giá cả hay kiểm soát lạm phát là mục tiêu hàng đầu và là mục tiêu dàihạn của CSTT. Mở rộng cung ứng tiền tệ sẽ khiến giả cả hàng hóa tăng lên làm cho tỷ lệlạm phát cũng tăng. Ngược lại, thu hẹp cung ứng tiền tệ làm giá cả hàng hóa giảm xuốngqua đó tỷ lệ lạm phát cũng giảm.16- Tỷ lệ thất nghiệp.NHTW thông qua CSTT để tác động đến tỷ lệ thất nghiệp của nền kinh tế. Tuy nhiênmục tiêu của NHTW không phải là tỷ lệ thất nghiệp bằng không mà là hướng tới tỷ lệthất nghiệp tự nhiên.Mở rộng cung ứng tiền tệ tạo điều kiện cho mở rộng đầu tư sản xuất, từ đó nền kinhtế cần nhiều lao động hơn, tỷ lệ thất nghiệp giảm. Giảm cung ứng tiền tệ sẽ có tác độngngược lại và khiến tỷ lệ thất nghiệp tăng.- Tăng trưởng kinh tế.NHTW có thể sử dụng CSTT để đặc biệt hướng vào mục tiêu tăng trưởng kinh tế quaviệc khuyến khích đầu tư hay tiết kiệm. Mở rộng cung tiền tệ khiến lãi suất tín dụng trongngắn hạn tăng lên, khuyến khích đầu tư, sản xuất mở rộng, thất nghiệp giảm, kích thíchtăng trưởng kinh tế. Ngược lại việc thu hẹp cung tiền tệ khiến lãi suất tăng, hạn chế đầutư, thất nghiệp tăng, tăng trưởng kinh tế chậm lại.- Ổn định lãi suất.Những biến động mạnh của lãi suất cũng như việc tồn tại rủi ro lãi suất là những hiệntượng không tốt cho nền kinh tế, đặc biệt là những quốc gia đang phát triển. Ngoài raviệc ổn định lãi suất cũng góp phần không nhỏ trong việc ổn định thị trường tài chínhcũng như thị trường ngoại hối, 2 mục tiêu khác của CSTT.NHTW sử dụng CSTT để ổn định lãi suất qua việc mở rộng hay thu hẹp cung ứngtiền tệ diễn ra tương tự như phần mục tiêu tăng trưởng kinh tế đã nói ở trên.- Ổn định thị trường tài chính.Thị trường tài chính là một bộ phận quan trọng, chi phối toàn bộ hoạt động của nềnkinh tế hàng hóa. Chính vì vậy để phát triển kinh tế xã hội thì nhất định cần có một thịtrường tài chính ổn định. Mục tiêu này có liên quan chặt chẽ với mục tiêu ổn định lãisuất.NHTW thông qua việc ổn định lãi suất để ổn định thị trường tài chính. Việc thu hẹpsự biến động lãi suất là việc làm quan trọng để có một thị trường tài chính ổn định, pháttriển.17Một cách tổng quát, các mục tiêu của CSTT có quan hệ chặt chẽ với nhau, thúc đẩynhau lẫn nhau cho chiến lược phát triển lâu dài của đất nước. CSTT cần đạt được mụctiêu một cách đồng bộ. Tuy nhiên trong một số trường hợp vẫn tồn tại sự xung đột giữacác mục tiêu. Mục tiêu ổn định giá cả thường mâu thuẫn mục tiêu ổn đinh lãi suất và việclàm. Việc giải quyết các mâu thuẫn này đặt ngân hàng trung ương vào những quyết địnhkhó khăn. Tùy từng nơi, thời điểm, hoàn cảnh của quốc gia mà ngân hàng trung ương cóthể sử dụng CSTT để đạt những mục tiêu hợp lý.2.1.4. Các công cụ điều hành chính sách tiền tệ của NHTW.Để thực hiện chính sách tiền tệ một cách hiệu quả, NHTW sử dụng hàng loạt cáccông cụ như: lãi suất chiết khấu, nghiệp vụ thị trường mở, dự trữ bắt buộc,... Mỗi loạicông cụ có cơ chế vận hành và ưu nhược điểm riêng. Vì vậy trong từng điều kiện cụ thểmà các công cụ được áp dụng.a. Chính sách chiết khấu.Khái niệm:Giáo trình Lý thuyết tài chính tiền tệ trường đại học Kinh tế Quốc dân [2012] đã đưara đinh nghĩa về chính sách chiết khấu là: “Chính sách chiết khấu là công cụ của NHTWtrong việc thực thi CSTT, bằng cách cho vay tái cấp vốn cho các ngân hàng kinh doanh.Khi NHTW cho vay các ngân hàng kinh doanh làm tăng thêm tiền dự trữ cho hệ thốngngân hàng, từ đó làm tăng thêm lượng tiền cung ứng.”Cơ chế tác động:NHTW thông qua việc thay đổi các qui định về hạn mức tái chiết khấu, lãi suất táichiết khấu và các điều kiện tái chiết khấu sẽ ảnh hưởng đến các hoạt động đi vay chiếtkhấu từ NHTW của các ngân hàng trung gian trên hai phương diện: khối lượng và giá.Khi NHTW tăng lãi suất tái chiết khấu sẽ hạn chế việc các NHTM vay tiền tạiNHTW làm cho khả năng cho vay của các NHTM giảm, từ đó làm cho mức cung tiềntrong nền kinh tế giảm. Ngược lại, khi NHTW giảm lãi suất tái chiết khấu sẽ làm chomức cung tiền tăng lên.b. Nghiệp vụ thị trường mở.Khái niệm:18Theo Khoản 1 Điều 2 Quy chế nghiệp vụ thị trường mở [2007]: “Nghiệp vụ thịtrường mở là việc NHNN thực hiện việc mua bán ngắn hạn các loại giấy tờ có giá vớicác tổ chức tín dụng.”Chủ thể tham gia:Chủ thể tham gia nghiệp vụ thị trường mở rất đa dạng và phong phú. Tuỳ thuộc vàoquy định riêng của mỗi nước mà các thành viên tham gia vào nghiệp vụ thị trường mở làkhác nhau. Thông thường chủ thể tham gia bao gồm: NHTW, các tổ chức tín dụng, các tổchức phi tín dụng, doanh nghiệp, cá nhân…Cơ chế hoạt động:Việc mua bán giấy tờ có giá của NHTW trên thị trường mở tác động đến cung tiền vàlãi suất. Khi NHTW bán chứng khoán trên thị trường, các chủ thể khác trên thị trườngtiến hành bỏ tiền ra để mua chứng khoán. Như vậy, NHTW đã hút bớt một lượng tiềntrong lưu thông hoặc làm giảm dự trữ của các tổ chức tín dụng, làm thu hẹp nguồn cungcủa các tổ chức tín dụng, qua đó ảnh hưởng đến cơ số tiền tệ, số nhân tiền tệ làm lượngtiền cung ứng MS giảm và lãi suất trên thị trường tăng. Ngược lại, khi muốn phát hànhtiền vào lưu thông qua thị trường mở, NHTW thực hiện nghiệp vụ mua chứng khoán làmlượng tiền mặt lưu thông trong nền kinh tế tăng lên. Đây là cách phát hành tiền ở hầu hếtcác quốc gia trên thế giới.c. Dự trữ bắt buộc.Khái niệm:Khái niệm dự trữ bắt buộc theo Khoản 1 Điều 14 Luật NHNN 2010: “Dự trữ bắtbuộc là số tiền mà các tổ chức tín dụng phải gửi tại NHNN để thực hiện chính sách tiềntệ quốc gia.”Mức dự trữ này do NHTW quy định và bằng một tỷ lệ nhất định so với tổng số tiềngửi của khách hàng tại các tổ chức tín dụng.Cơ chế tác động:19NHTW sử dụng dự trữ bắt buốc để tác động đến lượng tiền cung ứng trên hai phươngdiện:Thứ nhất, tỷ lệ dự trữ bắt buộc ảnh hưởng trực tiếp đến số nhân tiền tệ trong cơ chếtạo tiền của các NHTM. Nếu tăng tỷ lệ dự trữ bắt buộc thì sẽ làm khả năng cho vay củacác NHTM giảm, từ đó làm cho lượng cung ứng tiền giảm. Và ngược lại, giảm tỷ lệ dựtrữ bắt buộc sẽ làm khả năng cho vay của các NHTM tăng, từ đó làm cho lượng cung ứngtiền tăng.Thứ hai, tỷ lệ dự trữ bắt buộc còn tác động đến lãi suất cho vay của hệ thống NHTM.Tỷ lệ dự trữ bắt buộc tăng đòi hỏi các NHTM phải tăng lãi suất cho vay với nền kinh tế,giá các khoản vay đắt hơn, khả năng cho vay của các NHTM giảm xuống và theo đó,lượng tiền cung ứng cũng giảm xuống. Ngược lại, khi tỷ lệ dự trữ bắt buộc giảm, cácNHTM có cơ hội giảm lãi suất cho vay, tăng khả năng cho vay của NHTM và lượng tiềncung ứng tăng lên.d. Hạn mức tín dụng.Khái niệm:Theo Điều 1 Quy chế mua bán hạn mức tín dụng [1996]: “Hạn mức tín dụng là mộtcông cụ thực thi CSTT của NHNN, nhằm hạn chế mức dư nợ tín dụng tối đa với nền kinhtế của tổ chức tín dụng.”Cơ chế tác động:Hạn mức tín dụng được xác định trên cơ sở chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế, lạm phát dựkiến hàng năm và một số tín hiệu thị trường khác: tỷ lệ thất nghiệp, tỷ giá, thâm hụt ngânsách nhà nước,... Trên cơ sở đó, hạn mức tín dụng được phân bổ cho các NHTM cho từngthời kỳ phù hợp với mục tiêu CSTT.Để hạn chế việc tạo tiền quá mức của NHTM làm tăng tổng lượng tiền tệ trong nềnkinh tế, NHTW quy định hạn mức tín dụng tối đa cho từng NHTM. NHTM chỉ được cấptín dụng cho nền kinh tế tối đa bằng hạn mức tín dụng được quy định.e. Lãi suất.Khái niệm:20Lãi suất là giá cả của quyền sử dụng vốn, việc thay đổi lãi suất sẽ kéo theo sự biếnđổi của chi phí tín dụng, từ đó tác động đến việc thu hẹp hay mở rộng khối lượng tíndụng trong nền kinh tế.Cơ chế tác động:Việc điều chỉnh lãi suất sẽ ảnh hưởng trực tiếp tới quy mô huy động và cho vay củacác NHTM làm cho lượng tiền cung ứng thay đổi theo.f. Tỷ giá hối đoái.Khái niệm:Tỷ giá là tương quan sức mua giữa đồng nội tệ và ngoại tệ. Nó vừa phản ánh sức muacủa đồng nội tệ, vừa biểu hiện quan hệ cung cầu ngoại hối.Tỷ giá hối đoái là công cụ điều tiết cung cầu ngoại tệ, tác động mạnh đến xuất nhậpkhẩu và hoạt động sản xuất kinh doanh trong nước.Về thực chất tỷ giá không phải là công cụ của chính sách tiền tệ vì tỷ giá không làmthay đổi lượng tiền lưu thông. Tuy nhiên ở nhiều nước đặc biệt là các nước có nền kinh tếđang chuyển đổi coi tỷ giá là công cụ hỗ trợ quan trọng cho chính sách tiền tệ.2.2 . Cơ sở lý thuyết về tính độc lập của NHTW.2.2.1. Các lý luận cơ bản về tính độc lập NHTW.Tính độc lập của NHTW [CBI- Central Bank Independence] là một khái niệm đachiều, mang tính trừu tượng. Từ trước đến nay có rất nhiều lý thuyết của nhiều tác giả,nhà nghiên cứu về vấn đề này nhưng vẫn chưa có một định nghĩa chính xác, toàn diện vềCBI. Để có thể đo lường cũng như đánh giá mức độ độc lập của NHTW của các quốc gia,đặc biệt ở Việt Nam đòi hỏi chúng ta phải có cái nhìn đúng, nhiều chiều, toàn diện. Đểđạt được điều này, nhóm nghiên cứu sẽ trình bày những quan điểm phổ biến nhất về CBIcủa các tác giả trên thế giới cũng như quan điểm của nhóm về vấn đề này.Grilli, Mascindaro và Tabellini [1991] xây dựng một tiêu chuẩn về sự độc lập củaNHTW. Theo các tác giả này thì CBI phản ánh qua 2 phương diện : độc lập chính trị vàđộc lập về kinh tế.21Độc lập chính trị được định nghĩa cơ bản giống như Bade và Parkin [1988], biểu hiệnlà khả năng của các NHTW trong việc lựa chọn mục tiêu chính sách của mình mà khôngchịu ảnh hưởng từ phía Chính phủ.Sự độc lập này được dựa trên các yếu tố như:- Thống đốc và Hội đồng quản trị của NHTW có được bổ nhiệm bởi Chính phủ haykhông? Nhiệm kỳ dài hay ngắn?- Có đại diện của Chính phủ trong hội đồng quản trị của NHTW hay không?- Các quyết định CSTT có sự phê duyệt của Chính phủ hay không?- Liệu mục tiêu ổn định giá cả có phải là rõ ràng, duy nhất trong Luật NHTW không?Độc lập kinh tế được định nghĩa là khả năng sử dụng các công cụ của CSTT mộtcách không hạn chế.Một số yếu tố của độc lập kinh tế:- Sự kiểm soát tổng thể của NHTW về số lượng và điều kiện cho vay của Chính phủ.- Khả năng của các NHTW trong việ lựa chọn và sử dụng các công cụ CSTT thíchhợp, đặc biệt là lãi suất và sự giám sát thận trọng của hệ thống ngân hàng.Tính độc lập về kinh tế có liên hệ chặt chẽ với việc NHTW tài trợ cho thâm hụt Ngânsách của Chính phủ.Cũng dựa trên 2 phương diện để phân tích CBI, nghiên cứu của Debelle và Fischer[1994] tập trung vào “độc lập mục tiêu” và “độc lập công cụ”.Độc lập mục tiêu thể hiện cho sự tự do của NHTW trong việc thiết lập các mục tiêucuối cùng của nó.Các yếu tố tạo nên sự độc lập mục tiêu của NHTW:- Có sự phân biệt giữa sự ổn định giá cả và mức sản lượng?- Các NHTW sẽ độc lập hơn nếu mục tiêu ổn định giá cả được nói rõ trong LuậtNHTW. Trong trường hợp này, định nghĩa của tính độc lập mục tiêu loại trừ những áplực chính trị mà có thể xuất hiện khi các mục tiêu CSTT đã được thiết lập.Độc lập công cụ có nghĩa là các NHTW tự do trong việc lựa chọn các công cụ thíchhợp để đạt được mục tiêu cuối cùng.22Cukierman[1992] đã phát triển mô hình mà các NHTW độc lập bắt nguồn từ việc cânbằng các yếu tố giữa các lợi ích liên quan đến tính độc lập của NHTW và các chi phí biếnđộng phát sinh từ một chính sách ổn định dưới mức tối ưu.Một số điểm cần chú ý trong quan điểm của Cukierman có thể kể đến là:- Hầu hết các chỉ số có thể đo lường tính độc lập của NHTW được xây dựng bằngcách mã hóa dữ liệu pháp lý.- Có thể tồn tại sự khác nhau giữa tính độc lập pháp lý và thực tế. Hai cách giải thíchcho vấn đề này là: hoặc là không đầy đủ về luật pháp, hoặc cấu trúc và khác biệt đáng kểgiữa các quy định của pháp luật và thực hành thực tế.Bên cạnh đó, nhóm tác giả Loungani & Sheets [1997] khi nghiên cứu về tính độc lậpcuả NHTW lại phân chia 3 loại độc lập: độc lập mục tiêu, độc lập kinh tế, độc lập chínhtrị.Độc lập mục tiêu được định nghĩa như là việc xây dựng cụ thể các mục tiêu ổn địnhgiá cả, là mục tiêu chính của CSTT của các NHTW.Độc lập kinh tế có sự giải thích tương tự như Grilli, Masciandaro và Tabellini.Độc lập chính trị được xem xét như: bổ nhiệm và miễn nhiệm Hội đồng quản trịNHTW, điều kiện và mức độ tham gia của Chính phủ đối với các quyết định CSTT.Theo Carl E. Walsh [2005], tính độc lập của NHTW liên quan đến sự tự do củaCSTT dưới những tác động chính trị trực tiếp từ Chính phủ trong việc điều hành chínhsách.Trong khi đó, nghiên cứu của Đặng Hữu Mẫn [2007] xem xét tính độc lập củaNHTW trên 3 khía cạnh: độc lập về nhân sự, cơ cấu tổ chức và quản lý, độc lập về chínhsách và độc lập về tài chính.Độc lập về nhân sự, cơ cấu tổ chức và quản lý được thể hiện thông qua quyền hạncủa Thống đốc trong việc quyết định các vấn đề nhân sự trong nội bộ tổ chức và sự lệchnhau trong nhiệm kỳ của Ban lãnh đạo NHTW và nhiệm kỳ của Chính phủ.Độc lập về chính sách thể hiện qua việc lựa chọn các mục tiêu và công cụ thực hiệnCSTT mà không phải chịu áp lực từ phía Chính phủ.Độc lập về tài chính được xem xét trên 2 khía cạnh:23- NHTW có quyền quyết định phạm vi và mức độ tài trợ cho chi tiêu Chính phủ.- NHTW tự chủ trong hoạt động thu chi của mình trong khuôn khổ dự toán Ngânsách đã được phê duyệt, không phụ thuộc vào sự cấp phát của Chính phủ.Dựa trên các quan điểm của các tác giả cũng như IMF chúng ta có thể đưa ra một cáinhìn khá tổng quát về tính độc lập của NHTW:“Tính độc lập của NHTW được xem như là nền tảng của những cải cách về mặt thểchế để giảm sự can thiệp bất hợp lý của chính trị đến quá trình xây dựng và điều hànhCSTT nhằm đạt được mục tiêu ổn định giá cả”; “tính độc lập của NHTW được thể hiệnthông qua việc xác định rõ cơ chế hoạch định CSTT là như thế nào, NHTW có được toànquyền quyết định việc sử dụng các công cụ để thực thi CSTT hay không cũng như nêu rõtrách nhiệm của NHTW nói chung và Thống đốc nói riêng trong trường hợp mục tiêukhông đạt được như đã đặt ra.”[Đặng Hữu Mẫn, Tính độc lập của NHTW - chìa khóa để ổn định giá, kinh nghiệmcủa New Zealand và một số đề xuất đối với Việt Nam]Như vậy có thể thấy các nghiên cứu tập trung vào 2 phương diện chính của CBI đó làđộc lập về mục tiêu và về công cụ của NHTW. Thực tế, NHTW các nước trên thế giớihiện nay đều có sự độc lập nhất định trong hoạt động ở 3 lĩnh vực: Điều hành CSTT,giám sát các tổ chức tín dụng và quản trị điều hành nội bộ, tuy nhiên, mức độ độc lập làkhông giống nhau. Các mức độ được IMF chia làm 4 cấp và sẽ được làm rõ trong phầntiếp theo của bài Nghiên cứu.2.2.2. Các chỉ số đo lường tính độc lập của NHTW.Trong các tài liệu kinh tế có thể thấy một số phương pháp đã được các nhà nghiêncứu sử dụng để đo lường tính độc lập của NHTW. Các phương pháp này đo lường mứcđộ độc lập của NHTW trên các khía cạnh về nhân sự, chính sách, tài chính thông qua cácvăn bản pháp luật và các hoạt động thực tế của NHTW. Sau đây nhóm nghiên cứu sẽtrình bày một số phương pháp đo lường được sử dụng rộng rãi trên thế giới.Các cấp độ độc lập của IMF.Theo nghiên cứu của quỹ tiền tệ quốc tế IMF [12/ 2004], sự độc lập của các NHTWtrên thế giới được chia thành 4 cấp độ:24Mức độ cao nhất là “Độc lập trong việc thiết lập mục tiêu”: NHTW có trách nhiệmquyết định CSTT, chế độ tỷ giá nếu như nó không được thả nổi và có quyền quyết địnhmục tiêu hoạt động chủ yếu trong số các mục tiêu đã được pháp luật quy định. Ví dụ, Cụcdự trữ liên bang Mỹ - Fed được lựa chọn mục tiêu hoạt động trong số các mục tiêu có thểxung đột với nhau là tỷ lệ thất nghiệp thấp và ổn định giá cả. Đây là cấp độ độc lập tự chủcao nhất mà một NHTW có thể đạt được. Tuy nhiên, đây cũng chính là cấp độ độc lập tựchủ khó vận dụng nhất, vì nó đòi hỏi NHTW phải có uy tín cao và năng lực thực thi rấttốt thì mới có thể biến mục tiêu thành hiện thực, nhất là trong giai đoạn thực thi CSTTthắt chặt. Bên cạnh đó, cấp độ độc lập tự chủ này cũng đòi hỏi NHTW có khả năng dựbáo chuẩn xác trên cơ sở các thống kê kinh tế - tài chính.Mức độ độc lập thứ 2 là “Độc lập trong việc xây dựng chỉ tiêu hoạt động”: NHTWđược trao trách nhiệm quyết định CSTT và chế độ tỷ giá nhưng khác với kiểu độc lập vềmục tiêu, độc lập trong việc xây dựng chỉ tiêu hoạt động có một mục tiêu chủ yếu đãđược xác định rõ ràng trong Luật. Ví dụ, trong Điều lệ tổ chức và hoạt động của ECB quyđịnh mục tiêu là ổn định giá cả, và ECB được quyết định chỉ tiêu hoạt động. Với cấp độđộc lập tự chủ này, việc thay đổi mục tiêu duy nhất đòi hỏi phải sửa đổi Luật NHTW.Mức độ độc lập thứ 3 là “Độc lập trong việc lựa chọn công cụ điều hành”: Chínhphủ hoặc Quốc hội quyết định chỉ tiêu CSTT, có sự bàn bạc, thỏa thuận với NHTW. Khiquyết định được thông qua, NHTW có trách nhiệm hoàn thành chỉ tiêu trên cơ sở đượctrao đủ thẩm quyền cần thiết để có thể toàn quyền lựa chọn những công cụ điều hànhCSTT phù hợp nhất.Mức độ độc lập thấp nhất là “Mức độ độc lập bị hạn chế thậm chí không có”: Chínhphủ sẽ quyết định chính sách [cả mục tiêu lẫn chỉ tiêu hoạt động] cũng như can thiệp vàoquá trình triển khai thực thi chính sách.Theo thang đo này, việc đo lường tính độc lập của NHTW ở mức độ tương đối đơngiản, ngắn gọn khi chỉ xét đến 4 cấp độ. Dựa trên luật về NHTW chúng ta có thể xác địnhmột cách tương đối mức độ độc lập của NHTW với mỗi Quốc gia.25